[摘 要] 社區社會組織是指由社區居民發起成立，在城鄉社區開展為民服務、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂和農村生產技術服務等活動的社會組織。其發展大致可分成四個時期：萌芽時期 (1979— 1986 年)、雛形時期(1987—1996 年)、發育時期(1997—2007 年)和成熟時期(2008 年至今)。社區社會組織在打造共建共治共享的社會治理格局中不可或缺，其主要功能是提供社區服務、擴大居民參與、培育社區文化、促進社區和諧。

　　[關鍵詞] 社會治理 社區社會組織 社會和諧 居民參與

　　一、問題的提出

　　隨著社會的不斷裂變和分化，形成多種利益群體，利益群體的需求變得多元化，有關社會治理和社會服務隨之也要求越來越多樣化。單一的行政管理模式效果不佳，多元化的社會治理模式成為必然。事實上，當“社會治理”這一概念出現在黨的十八屆三中全會上,就預示著理念與方式一定要發生變革。在我國，社會治理是指在執政黨領導下，由政府組織主導，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務進行的治理活動[1]。其中，強調“社會組織等多方面治理主體參與” 就是預示著由單一主體向多元主體轉變，將成為社會治理創新的核心訴求。對于基層社會治理來說，社會各方積極參與其中，并逐步實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動是最佳愿景。從根本上講，在基層社會治理中的確需要進一步優化國家與社會關系格局，以在特定的治理規則(如何治理、如何互動)下形成國家與社會之間的合力，促進社會治理效益的最大化[2]。在基層社會治理領域，國家與社會不再是抽象的二元對立關系，而是基于諸多共同事務、共同目標而形成的團結關系[2]。進一步說，代表社會力量的“三社”將成為基層社會治理不可或缺的構成要件，它們在與地方國家共同致力于社區治理實踐、社區建設目標中而得以彰顯其現實意義。因此，在基層社會治理實踐中，“社區”成為重構國家與社會關系的中心場域和互動空間[2]。而社區社會組織作為社區組織體系的重要組成部分，是基層治理與社區服務不可多得的力量。隨著全面深化改革的不斷推進，社區社會組織地位更加凸顯。

　　社區社會組織是指由社區居民發起成立，在城鄉社區開展為民服務、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂和農村生產技術服務等活動的社會組織[3]。從其概念的界定來看，社區社會組織活動的范圍非常廣，如為民服務、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂和農村生產技術服務等，也就是說社區社會組織的活動涉及的大都是與百姓息息相關的事情，這些事情相對來說比較瑣碎，但關乎民生[3]。而“關注民生”是黨踐行“全心全意為人民服務”宗旨的關鍵所在。黨的十九大報告指出，“保障和改善民生要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，既盡力而為，又量力而行，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干”[4]。從這個意義上說，關注民生、重視民生、保障民生、改善民生這條主線是我們黨始終抓住不放的中心工作。無論是全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興宏偉目標，還是經濟、政治、文化、社會、生態 “五位一體”總體布局，實際上都貫穿其中[5]，即都以努力讓人民過上美好生活為目標和歸宿。民生問題是社會和諧之基，科學發展之要。因此，解決民生問題既非一朝一夕，也非一人一部門的事情，它需要全社會多元主體的共同參與。

　　黨和政府對社區社會組織在基層治理中的積極作用特別重視，明確提出要“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”[4]，并將此作為打造共建共治共享的社會治理格局的重要內容[3]。但事實上，社區社會組織管理服務不健全、培育機制不完善、作用發揮不明顯等問題仍然存在[3]。

　　二、社區社會組織的發展

　　社區社會組織的發展與社區的發展建設息息相關。“社區”一詞源于拉丁語，意思是共同的東西和親密的伙伴關系，它是費孝通老先生于 20 世紀 30 年代初翻譯德國社會學家滕尼斯的著作《Community and Society》《( 社區與社會》，1887 年) 時從英文單詞“Community”翻譯過來的[6]。近年來，我國學者在對“社區”進行研究的過程中對 “社區”的理解和認識不盡相同,比較有代表性的觀點：一是“社區是生活在一定地域內的個人或家庭，出于對政治、社會、文化、教育等目的而形成的特定范圍，不同社區間的文化、生活方式也因此區別開來”。二是“社區是某一地域里個體和群體的集合，其成員在生活上、心理上、文化上有一定的相互關聯和共同認識”[7]。

　　由此可見，社區是若干社會群體或社會組織聚集在某一個領域里所形成的一個生活上相互關聯的大集體，是社會有機體最基本的內容，是社會的細胞，是宏觀社會的縮影。現代社會，社區是人們生活的最基本空間。在我國，現如今的社區絕大部分是由城鎮的居民委員會改名而來，少部分由并入城鎮的村委會改名而來。社區主要是黨和政府傳遞、落實政策和了解民情的最基層組織。由于社區沒有行政級別，其工作人員既不屬于行政編制,也不是事業編制，因此流動非常大。隨著城鎮化進程的不斷加快，城市基層管理也自然出現很多新情況和新問題。隨著市、區兩級政府的管理職能開始下移，社區開始成為城市社會管理與服務的重要依托地和運作平臺[8]。在互聯互通新技術時代條件下，社區工作越來越重要，但作為社區自身由于人手少、人員流動大、所管理的事情多，難以應付基于社區的社會管理和社會服務，社區工作越來越離不開自治的、互助性的、非營利的社區社會組織。社區社會組織簡單說，就是我們身邊看得見、摸得著的一些草根組織，這類社會組織的發展一般都是伴隨基層社會管理方式的變遷而發展壯大的。在我國，社區社會組織的發展大致可分成四個時期。

　　(一)萌芽時期(1979—1986 年)

　　這一時期，社區社會組織基本是依托于單位發展起來的，嚴格地說，此時的社區社會組織還不是真正意義上的社會組織，因為沒有獨立的章程和發展空間，組織的活動和規則由所屬的單位制定。雖然也有一些自發的群眾性的社區社會組織，比如娛樂和體育方面的，但無論是在規模、行業分布以及作用發揮等方面都還不規范，基本還是那種自發的、隨意性比較大的群眾組織。

　　(二)雛形時期(1987—1996 年)

　　這一時期，隨著市場經濟的發展，單位制在我國生活的不斷弱化，一些社會組織管理職能逐步從企業、機關中分離出來，涌現了大批具有社區民間性質的社區服務組織，一些服務中心和援助中心紛紛建立起來，但大多是從社區服務出發，依托于街道和居委會。這一時期的社區社會組織由于受到自身條件的限制，很多管理制度和規則尚不完善，規模和數量也比較少，布局混亂，社區居民認同度低，因此許多功能和作用得不到有效發揮。

　　(三)發育時期(1997—2007 年)

　　進入 20 世紀 90 年代中葉以來，隨著城市居民的收入明顯提高，日益豐富的物質生活促進了精神生活的需求，社區中一些以娛樂、健康等特征為主的社團和組織應運而生，這些組織不僅成為社區社會組織中數量龐大的組成部分，也成為城市社區社會生活的重要部分，這是社區社會組織迅速發展的基礎。1998 年，《社會團體登記管理條例》出臺，該條例明確社會團體登記管理統一歸口民政部門，于是很多社區社會組織也納入其中進行統一管理。2000 年我國全面推進社區建設，其中社區組織建設是社區建設的重要內容，社區組織建設主要有社區黨組織、社區自治組織 (居委會)和社區中介組織。隨著社區建設的逐步深入，2002 年伊始，社區中介組織改稱為社區社會組織。2007 年 10 月，黨的十七大報告指出： “發揮社會組織在擴大群眾參與、反映訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”;2007 年 11 月，民政部負責人在全國社會組織建設與管理工作經驗交流會上對社會組織的稱謂又作了進一步的闡述：社會組織是對傳統的非政府組織、非經濟組織、第三部門或民間組織等稱謂的改造，是用中國特色社會主義理論深刻認識這類組織的基本屬性、主要特征而形成的科學概括。“民間組織”的稱謂也改為社會組織，“社區組織”由此也改稱為社區社會組織。這一階段，全國各地涌現出很多社區建設試驗區，社區社會組織的建設異常活躍。

　　(四)成熟時期(2008 年至今)

　　隨著經濟社會的快速發展，也帶來了社會結構的多元變化，很多社會管理的職能也逐步向社會讓渡，在這一過程中，大量的原來由政府或單位承接的社會職能回歸到社會上，從而營造了社區社會組織迅速發展的良好環境和社會氛圍。

　　這一時期，社區社會組織的發展相對成熟，無論從數量還是規模都有了很大的發展，自身建設能力也相對增強，包括組織理念、活動能力、管理能力、創新能力、服務能力以及可持續發展的能力都有了較大的提升。一大批有識之士也積極投入到社區社會組織的建設中來，促使社區社會組織不僅承接了大量的社會服務性事務，還推動了公益事業和慈善事業在民間的大力發展。

　　近年來，國家相繼出臺了有關社會組織的政策性文件，如 2016 年 8 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發的 《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》;2017 年 6 月，中共中央、國務院下發 《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，均對培育發展社區社會組織做了專門論述[3]。2017 年 12 月，又出臺了《民政部關于大力培育發展社區社會組織的意見》 (以下簡稱《意見》)，《意見》按照建立社區社會組織分類扶持、分類管理機制的思路，針對社區社會組織管理服務不健全、培育機制不完善、作用發揮不明顯等問題提出了培育發展社區社會組織的總體要求：深入學習貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真落實黨中央、國務院關于大力培育發展社區社會組織的部署要求，以滿足群眾需求為導向，以鼓勵扶持為重點，以能力提升為基礎，引導社區社會組織健康有序發展，充分發揮社區社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的積極作用，力爭到 2020 年，社區社會組織培育發展初見成效，實現城市社區平均擁有不少于 10 個社區社會組織，農村社區平均擁有不少于 5 個社區社會組織。再過幾年，社區社會組織管理制度更加健全，支持措施更加完備，整體發展更加有序，作用發揮更加明顯，成為創新基層社會治理的有力支撐[3]。總體要求，使人們明確了社區社會組織發展的指導思想、導向、目標、作用以及加大培育扶持社區社會組織力度等。《意見》的出臺，是貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央關于培育發展社區社會組織有關部署要求的重要舉措，有利于社區社會組織健康有序發展，也將推動社區社會組織積極作用的持續發揮。

　　總之，經過近 40 年的培育和發展，社區社會組織相對成熟。從數量、規模上看相當可觀，從功能、作用上看不可小覷，在打造共建共治共享的社會治理格局中社區社會組織不可或缺。

　　三、社區社會組織的功能

　　《意見》 指出，社區社會組織是由社區居民發起成立，在城鄉社區開展為民服務、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂和農村生產技術服務等活動的社會組織[3]。一般意義上講，社區社會組織是指由單位或個人在城市街道、社區或農村鎮、村內單獨或聯合設立，在社區范圍內從事與居民息息相關的各類活動，滿足社區居民不同需求的社會組織。社區社會組織包括社區社會團體和社會服務組織兩大類，社區社會組織主要從事有關社區文體活動、社區服務、慈善救助、權益維護等方面的工作，關注社區居民需求，幫助解決社區文體，實現社會公正等。

　　但由于社區社會組織往往從事的大都是與百姓息息相關的事情，這些事情相對來說比較瑣碎，以致人們誤以為社區性組織并不屬于社會組織之范疇。一直以來，社區社會組織游離于社會組織之外，一直沒有得到社會組織的同等待遇，這嚴重地影響和制約了社區社會組織功能的發揮，對此，《意見》重申了社區社會組織的功能。社區社會組織處在社區的基層，其社會性和民間性也更加濃重。因此，社區社會組織能夠成為有效整合社區資源的驅動器，從而實現自己的各種功能。具體而言，社區社會組織功能主要有以下四個方面。

　　(一)提供社區服務

　　社區服務是社區社會組織主要功能之一。這里所說的社區服務主要包括社區公共服務、便民利民服務、志愿互助服務和專業社會工作服務等[3] 。由于社區社會組織具有不以營利為目的及有大批志愿者參與的特點，其服務是出于利他動機，所以在社區服務方面獨具優勢。服務社區居民是社區社會組織健康發展的基礎保證，而生活服務類則是社區社會組織提升社區服務水平的直接載體，具體體現在社區服務站、居家養老服務中心、家政服務中心、保潔中心等。因此，做好服務工作是社區社會組織的重要功能。

　　社區服務是為社區居民服務，因此建設服務型社區，理應遵循服務型社區建設的內在理念，以吸引社區居民參與。反觀我國社區建設歷程，從最初的對單位制的反思，到對街居制的完善，然后再到各個城市的社區創新，其中產生了四個理念：居民權理念、人本理念、對話合作理念以及社區共同體理念。居民權理念，主要表現在社區對群眾利益的維護和社區公共需求的滿足;人本理念，體現為政府工作人員、黨員和社區工作者實際發揮引領和示范的作用以及如何擴大這種示范效用;對話合作理念，是治理理念的重要組成部分，體現為語言交流消除分歧、達成共識，進而合作共贏;社區共同體理念，意指居民才是社區真正的主人，在這里，居民能夠充分參與社區事務并對利益進行充分表達。亞里士多德認為，“共同體”就是共同分享或持有某些東西的一群人，這些人必須達成某種程度的共識。也就是說，一個社區，“不是以隨便的方式集合成的隨便的一群人，而是根據一致同意的正義原則結成的共同體，是以公益為目的的合作關系”(西塞羅語)。社區共同體將成為也一定成為服務型社區建構的重要目標和歸宿。

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