【摘 要】荷蘭行政法上的合法預期，作為一項公法原則，從歷史淵源看，是保護即得權利原則和連續性原則的衍生物。在行政法法典化過程中，它只有部分被成文化，其余仍存在于判例法之中。立法的變遷、行政決定的撤銷、政策規則的更迭，指向綱要的遵守，還有行政機關作出的承諾、提供的信息、簽訂的契約以及法院的裁決等等，都可能引起合法預期問題。

　　【關鍵詞】荷蘭/行政法/合法預期　論文發表

　　一、 引言

　　翻閱為數不多的荷蘭行政法英文文獻，我發覺荷蘭對合法預期(legitimate expectation)的認識與實踐，就像一朵瑰麗的奇葩，很有特色，有些甚至和我以往熟知的英國和歐共體的合法預期不很一樣。這是促使我撰寫本文的一個主要動機。我將采取文獻研究和訪談相結合的方法，[1]力圖將荷蘭的獨特認識與實踐展現在中國學人面前。但我又不想僅停留在梳理介紹層面，我還將針對我們的一些困惑，在比較之中適度地做些分析。我的整個研究工作將圍繞著以下問題展開：

　　(1)在荷蘭學者J.B.J.M. ten Berge和R.J.G.M. Widdershoven的文章中，我首次發現了公法上合法預期與私法的理論淵源關系，盡管語焉不詳，卻讓我很驚詫，也激起了我繼續追問的興趣。那么，荷蘭學者會有怎樣的回答呢?

　　(2)和我國目前學術研究狀況一樣，在荷蘭也同樣存在著三個功能近似的原則——誠實信用、信賴保護與合法預期，彼此之間似乎糾纏不清，讓立法與理論研究困惑茫然。那么，荷蘭學者是怎么看待這個問題的?他們的認識或許能夠給我們一點啟發。

　　(3)對于行政法上保護合法預期的理由的闡述，荷蘭學者是從歷史的視角出發的，這也與我以往閱讀到的英文文獻不同。他們的論述(證)的確是富有啟發性的，但又殊途同歸。

　　(4)荷蘭也在努力推進著行政法的法典化(codification of administrative law)。然而在規范建構上，合法預期原則卻是走在法典化與判例法之間，甚至更加偏向判例法，這是為什么呢?這也是很吸引我的一個問題。

　　(5)荷蘭認為能夠產生合法預期的政府行為形態是豐富多樣的，甚至超出了英國和歐共體的認同范圍。尤其他們認為在立法、法院裁決、契約等方面也會有合法預期原則適用的余地，這是很獨特的。那么，我們需要什么樣式的合法預期呢?

　　二、 與私法無涉?

　　1、驚詫的發現

　　在我閱讀的很多英文文獻中，都沒有發現公法上的合法預期與私法有什么理論關聯。或者說，我沒有發現任何英文文獻證實，行政法上的合法預期原本是私法的產物，只不過被援用到行政法上來。即便是在普通法的發源地，深受戴雪(A. V. Dicey)鼓吹的法律平等學說熏陶之下的英國，我也沒有找到類似的文獻。尤其是，英國法官丹寧(Lord Denning)在給劍橋大學法學院教授福賽(C. F. Forsyth)的一封信中，信誓旦旦地表白道：“(合法預期這個概念)是從我自己的頭腦中蹦出來的，而不是來自任何大陸或其他什么地方”(it came out of my own head and not from any continental or other source)。[2] 所有這些跡象讓我得出一個初步結論：公法上的合法預期是獨自生成的，與私法無涉，彼此之間不存在什么瓜葛。

　　然而，荷蘭學者J.B.J.M. ten Berge和 R.J.G.M. Widdershoven卻認為，憲法與行政法上的合法預期原則(the principle of legitimate expectations)很可能最早起源自私法(private law)。在私法上，長期以來，人們都認為，實施一個法律行為、并確定其內容的決定性因素(decisive factor)，不僅是當事人的意愿，而且是由該行為產生的合法預期。同樣，在憲法與行政法上，我們也常常用私法的這套理論來解釋合法預期原則。[3]

　　這段文字盡管語焉不詳，但對我還是有震撼力的，它讓我似乎不得不修正我原先的觀點。或許，上述我的判斷僅適用于英國和受其影響的英聯邦國家，而在一海之隔的歐洲大陸，情況就復雜得多。Lord Denning也承認在歐洲大陸曾獨自生成了類似的原則，這種原生態發生的時間甚至早于英國。特別是德國，傳統上法院就有著將誠實信用原則援用到公法上來的現象，還有一個更偏向公法屬性的政府信賴保護原則，其與私法連接的紐帶也很明顯。那么，緊鄰德國的荷蘭是否也受到了德國的影響?

　　2、進一步求證

　　我帶著上述猜想向荷蘭公法學者Tom Zwart、Nico Verheij求證。他們很明確地告訴我，荷蘭的原則是土生土長的，不存在受德國影響或者繼受問題。合法預期就是一個公法原則，與私法無涉，只是在某些解釋上吸收了私法的元素。

　　這實在是很有意思的現象。或許，上述略顯矛盾的兩種觀點之中隱藏了些什么。或許，公法上的合法預期與私法的確有著某種歷史關聯，我們還不能斷然排除這種可能性，盡管我們還不能很清晰地將這種沿革梳理出來。我不是法制史學者，這個話題當然也無法引起我更多的好奇去做艱苦的考證。

　　相形之下，Tom Zwart、Nico Verheij的實用態度對我更有吸引力。我們可以把合法預期原則直接定位為一種公法原則，這就避免了大量的考證工作，也不必受私法的羈絆，而是有選擇地汲取私法的元素，這更有利于公法原則的自身成長。

　　3、公法的不同表現

　　退一步講，即便我們承認合法預期與私法有著某種理論元素或歷史沿革的牽連，我們更加關心的問題也應該是，它在公法上會有怎樣的不同表現呢?

　　或許出于同樣的心理，荷蘭學者J.B.J.M. ten Berge和 R.J.G.M. Widdershoven也沒有簡單地停留在上述推測上，而是迅速地轉移到這個話題上，他們敏銳地發現了合法預期原則在公法與私法領域的運用有著不同。他們指出，在私法關系上，個人原則上有作出承諾和簽訂合同的自由。但是，在公法上，行政機關則并不自動地(automatically)就享有類似的自由。畢竟，行政機關必須要為了公共利益，遵循公法規則來行使權力。這意味著行政機關不總是能夠對權力的行使作出承諾，此外，或許其他的利益遠比因承諾而產生的合法預期要重要(overrule)。[4]

　　這種認識是耐人尋味的。在我解讀起來，其中包含了兩層意思：第一，行政機關不能像私人那樣隨便許諾，它必須要有權限依據與法律根據。第二，行政機關在未來行使行政權力時，實際上是超脫以往的承諾的，它還必須根據其職責與授權，獨立地、公正地行使裁量權，來重新思考與權衡是否要履行原先的承諾。在這里，也并不總是公共利益優先，而是要通過利益衡量，看到底應該如何行使行政權力才更加符合法律授權的目的。

　　第一點是沒有問題的，也比較好理解，符合依法行政的基本理念與要求。但是，第二點似乎會讓人產生一種印象，與行政機關簽約、或者聽從行政機關的指向與承諾是有風險的，是不安全的。其實，在我看來，這在團體主義盛行的社會中是不足為奇的。當然，我們需要降低風險的機制，這也正是為什么我們需要合法預期的地方，它可以增加相對人的安全感、尋求制度平衡。

　　采取這樣的制度設計，背后實際上是團體主義(集體主義)而非個人主義優先的思想，是團體主義(集體主義)而非個人主義為本位的立場。我們從荷蘭行政法上可以很明顯地嗅出這種味道。比如，在決定立法是否可以具有溯及效果時，他們認為，如果賦予溯及效果而獲得的公共利益要大于個人利益，那么就可以。我覺得，我們的觀念與取向與荷蘭相同。

　　三、 三個彼此競爭的原則

　　在英國、澳大利亞、新西蘭，行政法上就只討論合法預期，比較單純。而在歐洲大陸上情況就復雜得多，尤其是德國。從有關的文獻看，誠實信用被援用到行政法領域，以及信賴保護原則的產生，似乎都緣起于德國的實踐。而作為歐共體的成員國，德國法也必然要觸及合法預期這個術語。其結果是，三個原則疊床架屋、交織糾纏。

　　有意思的是，在荷蘭，亦如此。同是介紹一個行政法現象，J.B.J.M. ten Berge和R.J.G.M. Widdershoven在其論文中譯成“合法預期”(legitimate expectation)，而J. G. Brouwer和A. E. Schilder卻譯成了“信賴保護原則”(the principle of confidence)，René Seerden和Frits Stroink譯成了“誠信原則”(the principle of good faith)。這個現象至少告訴我們，在荷蘭存在著三個功能相近、有競爭關系的原則，即合法預期原則、信賴保護原則和誠信原則。[5]

　　這引起了我的強烈興趣。因為，在我國，對誠信政府的研究也一直交織著三條主線，也就是學者根據各自的偏好而鼓吹的三條路徑：一是把私法上的誠實信用原則(the principle of good faith)適用到公法上來;[6] 二是主要從臺灣學者的著述中了解、研究與引進德國的信賴保護原則(the principle of confidence)，目前這個術語與理論略占上風;[7] 三是援引流行于普通法國家和歐共體的合法預期原則。[8] 由于它們在功能目標上相近，在法典化與實踐援用上，它們無疑是競爭關系——同時擺在立法者、法院和行政機關面前，供后者挑選。

　　那么，這三者之間是什么關系?或許是，在歐洲大陸上，人們把相同的東西譯成了不同的英文術語?它們其實是一回事，彼此可以互換使用?還是說，它們之間還是有更微妙的關系?是不同的東西?那么，差異在哪兒呢?或許，因為文獻的匱乏，我們還無法把這些問題都考證清楚。但是，有一個問題是我們無法繞過去的，我們應做怎樣的抉擇呢?

　　1、摒棄私法路徑

　　在荷蘭，我接觸到的幾位行政法學者都非常肯定地指出，誠信原則是一項私法原則，而合法預期原則是一項公法原則。那么，已被打上私法烙印的誠信原則在公法上又可能有著怎樣的意義呢?Nico Verheij指出，荷蘭幾乎沒有討論過是否要將私法上的誠信原則(the good faith principle)援用到公法上來，在公法上，誠信原則也不起什么作用。當然，他也承認，法院在審判中可能會用誠實信用作為闡釋判決的理由。

　　我也持近似的觀點。在我看來，從私法上去直接援用誠信原則到公法上來，或者公法與私法共享該原則，這種研究方法與進路本身就成問題。我更傾向于認為，公法上的合法預期只是汲取了私法上的某些元素，而不是援用，它有自己的運行軌跡。我的理由如下：

　　第一，不管我們怎么界定“誠實信用”這個概念，僅從字面上就透出一種道德意味。一旦我們涉及到這個層面，不僅不利于維護公眾對行政過程的善意之信心，而且也可能增加了救濟的難度。要行政機關工作人員承認其在道德層面存在著問題，肯定需要有充分確鑿的證據。

　　第二，公權力運行的特質決定了公法上需要有特殊的規則，不能輕易地、無鑒別地引入私法的原理和原則。Lord Hoffman在R. (Reprotech Ltd.) v. East Sussex County Council一案的審判意見中早就提醒我們，不能把私法上的禁止反言原理(the private law doctrine of estoppel)援用到行政機關身上，公法應該適用自己的規則，有針對性的考慮如何調整行政機關這類行為。他說：“當然，私法的禁止反言和公法上由行政機關導致的合法預期觀念之間有著某種類似，否認這些都同樣會導致濫用權力(利)。……在我看來，在這個領域，公法已經從支撐私法禁止反言觀念的道德價值中汲取了有益的成分，該是其自立的時候了。”[9]我亦誠以為然。

　　第三，退一步說，即使可以打通私法與公法之間界限，這種努力也會把很多問題復雜化。因為，誠實信用原則在長期的私法實踐上已經形成了復雜精巧的理論結構，與民法原理對接得天衣無縫。一旦要將其運行到基本原理不甚相同的行政法界面上，就必須思考應該如何剔除、剪裁與修正。這將把適用問題變得異常復雜。相形之下，倒不如另外建立一個公法原則，然后有選擇地汲取私法誠信的元素。這后一條路徑顯得更加靈活、簡捷、明快、清晰。公法并不總是重復私法“昨天的故事”。我們需要直面行政法上的問題，直截了當地去解決它。

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