摘要：摘 要： 同一事實和理由在行政訴訟、復議、賠償、信訪等法規范中廣泛存在，對行政機關和行政相對人都產生較大的影響???????????????????????????
摘 要： “同一事實和理由”在行政訴訟、復議、賠償、信訪等法規范中廣泛存在，對行政機關和行政相對人都產生較大的影響?????????????????????????????。司法裁判的嚴肅性和既判性考量、行政司法的權威性和效率性要求、當事人自由意志選擇的限度性，是行政法上“同一事實和理由”的法理基礎?????????????????????????????。大陸法系與英美法系均涉及訴訟中“一事”的判斷與適用，我國行政訴訟與民事訴訟采用的是“三相同”判斷標準。不過，“同一事實和理由”的辨析適用，在內容上還應正確區分“訴訟標的”與“訴訟請求”，在適用時還應遵循一般的判斷標準和特殊的判斷規則。
關鍵詞： 事實；理由；一事不再理
“同一事實和理由”是行政法上一個重要的法律概念，在行政訴訟、行政復議、行政賠償、信訪制度中均有其身影。對“同一事實和理由”的不同理解產生的法律后果差別相當大，不僅直接影響到行政機關作出的行政行為效力，也會對行政相對人的訴權、復議權等合法權益產生重大的影響。準確適用和把握行政法上的“同一事實和理由”，需要從規范、法理、比較、標準等角度進行綜合辨析。
一、從行政法規范角度辨識“同一事實和理由”
首先，我國行政訴訟法規范中有兩處直接體現了“同一事實和理由”的相關內容。一是規定在人民法院作出責令被告重作的判決類型之中；二是規定在原告撤訴后重新起訴的情形下。前者對應于行政訴訟法第71條，在人民法院判決被告重新作出行政行為的情況下，被告不得以同一的事實和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為。國務院辦公廳關于加強和改進行政應訴工作的相關意見對此也作出明確規定。①后者對應于2018年施行的行政訴訟法司法解釋第60條，人民法院裁定準許原告撤訴之后，原告不得再以同一事實和理由重新起訴。
違反上述規定的法律后果，行政訴訟法及司法解釋規定得也十分明確。對行政機關而言，依照行政訴訟法司法解釋第90條第3款之規定，人民法院判決重作后，若行政機關以同一事實和理由重新作出與原來基本相同的行政行為，人民法院應當根據行政訴訟法相關規定判決撤銷或者部分撤銷其重作的行政行為，并可以根據行政機關拒絕履行判決的條款采取相應的懲戒措施。對原告而言，依照行政訴訟法司法解釋第60條及第69條之規定，原告撤訴后以同一事實和理由再次起訴的，人民法院不予立案，已經立案的應當裁定駁回起訴。除非準予撤訴的裁定確有錯誤，原告可以通過再審程序尋求救濟。
其次，行政復議法規范中也有兩處直接體現了“同一事實和理由”的相關內容。一是復議機關作出責令被申請人重作的復議決定時；二是申請人撤回申請后又重新提起申請時。前者對應于行政復議法第28條第2款，在行政復議機關責令被申請人重新作出具體行政行為的情況下，被申請人不得以同一事實和理由作出與原具體行政行為相同或基本相同的行政行為。后者對應于行政復議法實施條例第38條第2款，復議申請人撤回復議申請后不得再以同一事實和理由提出復議申請。但申請人能夠證明撤回復議申請違背其真實意思表示的除外。①
行政復議法及實施條例規定了行為主體違反上述規范的法律后果。一是相關主管機關可以依照行政復議法實施條例第62條之規定，對違反規定重新作出具體行政行為的直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予相應的行政處分。二是復議申請人可以依照行政復議法實施條例第49條第2款之規定，對重新作出的具體行政行為申請行政復議或者提起行政訴訟。
此外，我國行政賠償法規范中亦有“同一事實和理由”的相關內容。例如2005年《民航行政機關行政賠償辦法》第30條第2款規定，賠償請求人與民航賠償義務機關達成賠償協議后，請求人再以同一事實和理由請求賠償的不予受理。又如2003年的《海關行政賠償辦法》也作了類似規定。②
最后，我國信訪法規范中也規定了“同一事實和理由”的相關規定。2005年的《信訪條例》第35條第3款規定，信訪復核意見作出后，各級人民政府信訪工作機構不受理信訪人以同一事實和理由提出的信訪投訴請求。
二、行政法上“同一事實和理由”的法理辨析
一事不再理原則是行政法上“同一事實和理由”相關規定的最重要法理淵源。一事不再理原則起源于羅馬法，本源涵義是指一個訴訟請求只享有一個訴權，不能通過重復訴訟行使訴權。[1]在古希臘法學中也有類似的表述，如“法律禁止同一人因同一事項受兩次審理”。[2]羅馬法上對訴權行使的限制，也稱之為“訴權消耗理論”，這有利于防止原告就同一事實進行重復起訴。中世紀以后，羅馬法復興，大陸法系的法國從審判權行使的角度發展出“審判權消耗理論”，基本涵義是指經過法院終局裁判的案件，該案的審判權就被消耗完畢，法院不能對同一案件再次予以審理。[3]一事不再理原則具有重要的理論和現實意義，其可以減少被告重復應訴之訟累，防止出現后訴與前訴相互矛盾判決，避免造成司法資源的浪費從而違背訴訟經濟原則。[1]保持判決的穩定性和經濟性是其很重要的考量。[2]具體到行政法上“同一事實和理由”的法理考量，主要表現在如下幾個方面：
（一）司法裁判的嚴肅性和既判性考量
無論是民事訴訟中的一事不再理原則，還是行政訴訟中的同一事實和理由規則，最基本的出發點都是尊重司法裁判的既判力。“既判力理論的目的在于定分止爭，維護穩定的社會秩序，在案件獲得終局裁判后，已經法院審理和裁判的對象不得再次成為雙方當事人爭議的焦點。”[3]違反既判力理論，即構成重復起訴。從階段上來看，重復起訴包括訴訟系屬階段的重復起訴和裁判確定后的重復起訴。一事不再理原則既包括訴訟系屬階段的一事不再理，也包括裁判生效后的一事不再理。對于一事不再理與重復起訴的關系，民事訴訟理論界和實務界主流觀點均未對此加以嚴格區分，基本認為一事不再理與重復起訴可以等同使用。[4]行政訴訟中的同一事實和理由規則，既包括法院實體裁判前原告撤訴又以同一事實和理由再訴的情況，也包括法院實體裁判后行政機關以同一事實和理由重作相同行為的情況，這兩種情形均是對司法既判力的抵觸，有損司法嚴肅和權威。
（二）行政司法的權威性和效率性要求
從行政復議的本質和特征來看，在我國其是一項最為鮮明的行政司法制度。行政復議制度對行政機關和行政相對人均有“同一事實和理由”的相應限制。其中最為重要一項原因就是考慮到了行政復議的“準司法性”特征。行政司法應當具有較強的權威性，以保障復議決定的內容得以履行到位。行政司法也應具有較高的效率性，不應在同樣事實和理由的案件上重復消耗時間。實體重作的被申請人以同一事實和理由作出相同的行為將會使責令重作的意義蕩然無存，是對行政司法權威的公然侵犯?????????????????????????????。申請人撤回復議申請后以同一事實和理由再次申請，嚴重影響了行政司法的效率性。此外，從廣義上來看，作為一種特殊行政司法活動的行政信訪制度，對于信訪人“同一事實和理由”的相應限制亦是出于此種考慮。
三、比較視域下的“同一事實和理由”辨析
（一）不同法域下的“同一事實和理由”分析
“一事不再理”是一個具有普遍適用意義的訴訟法原則。域外關于“同一事實和理由”的判斷，集中表現在行政訴訟和民事訴訟對“一事”的識別方面。
俄羅斯聯邦行政訴訟對于因“一事”引起的重復起訴，采取的是當事人、標的、根據或理由均相同的標準。對于當事人相同、標的相同、根據相同的行政案件，俄羅斯不允許當事人再次向法院提起行政訴訟。[5]920-921與俄羅斯類似，法國民事訴訟對“一事”的辨別上采取三相同標準，即訴訟標的、訴訟原因、訴訟當事人相同，前后兩訴三者均相同即可視為同一訴訟，后訴不得再提起。①[3]德國行政訴訟中也有撤訴的規定，只不過撤訴要經過被告或者公益代表人同意。對于撤訴后能否以同一事實和理由再訴，筆者尚未找到直接的資料。不過，德國行政法院法規定，對于行政訴訟程序問題沒有規定的，可以適用民事訴訟法的相關規定。[5]703-733德國民事訴訟有對于“一事”的辨別標準問題，系采當事人和訴訟標的標準，即訴訟系屬期間同一當事人和同一訴訟標的不得再向其他法院訴訟。訴訟系屬后系依既判力標準對“一事”進行判斷，即同一事經過裁判后就已終結，應受到既判力約束，除非特殊情況不得再訴。[4]我國臺灣地區“行政訴訟法”也規定，案件經終局判決后將訴訟撤回的，不得就同一案件再次提起訴訟，即使提起也會被行政法院裁定駁回之。[6]575-576
英美兩國沒有單獨的行政訴訟法典，都是由普通法院對行政機關的行為進行審查。“在很長一段時間中，英國法院審理公法爭議，適用與民事糾紛相同的訴訟規制。”[5]241英國民事訴訟主要通過訴因禁反言與爭點禁反言規則限制一事的再次訴爭。前者是指已經訴訟的同一訴因（事實）不得再訴。后者是指爭點相同的前后訴訟同一當事人不得再訴。但這兩個原則均是通過判例所確定，沒有成文法明文規定。美國聯邦民事訴訟以既判力作為“一事”的抗辯理由，具體采取的是“當事人+訴訟請求”的標準對既判力進行判斷。[4]
綜上，大陸法系與英美法系對“一事”的辨別上各有特色。俄羅斯、德國等對“一事”的判斷著眼于訴訟標的、當事人、訴訟理由方面。美國是以當事人+訴訟請求的標準進行判斷，英國則以訴因和爭點為中心對“一事”進行判斷，并通過司法判例不斷對其進行擴充和修正。正如研究者指出：“大陸法系國家主要是通過對訴訟標的理論的識別來判斷后訴是否屬于重復起訴，而英美法系國家更加依賴于法官對法律的解釋和運用進行判斷。”[3]
（二）不同部門法間的“同一事實和理由”辨別
我國三大訴訟中均有關于“同一事實和理由”的相關規定，如刑事訴訟中有一事不再理原則的相關適用，如公訴機關或者自訴人撤訴后，在沒有新的事實和理由的情況下，原則上法院不會就該案件再次受理。②[8]但是，基于行政訴訟與民事訴訟的密切關聯性，如行政訴訟法沒有規定的情況下，可以適用民事訴訟的相關規定。因此，我們比較的重點放在行政訴訟與民事訴訟方面。
從理論上看，民事訴訟對于一事不再理原則中“一事”的認定，通常采取的是三要素說：當事人、案件事實、訴訟標的。③當然，還存在著以當事人和訴訟標的為依據的二要素說，以及訴訟標的為判斷標準的一要素說。[2]民事訴訟實務中對一事不再理原則的認定，體現在訴訟系屬后生效裁判確定的事實不可再訴，即生效裁判的既判力方面。即，民事訴訟法第124條第（五）項及第155條規定，生效的裁判、調解書的法律效力已經固定，除法院裁定撤訴的外，當事人不能再次起訴。否則，將會構成重復起訴。當然，對于已在訴訟系屬階段即法院正在審理的案件，也不能再次訴訟。對于重復起訴，民事訴訟采取的是“三相同”的判斷標準。即后訴與前訴當事人、訴訟標的、訴訟請求相同，則構成重復起訴。
行政訴訟中無論是行政機關作出的行政行為被法院撤銷重作，還是行政相對人撤訴后重新起訴，同一事實和理由對其作出的限制，體現的都是對生效裁判既判力的尊重。對重復起訴或者“同一事實和理由”的識別標準與民事訴訟相同，行政訴訟也是采用當事人、訴訟標的、訴訟請求“三相同”的判斷標準。但是，基于行政法律關系主體和客體的特殊性，行政訴訟在對訴訟標的、訴訟請求具體內容的認定上又與民事訴訟存在著顯著的區別，筆者將在下文展開深入分析。
四、司法實務中“同一事實和理由”的適用
（一）“同一事實和理由”適用的一般標準
從法律邏輯的角度審視，“同一事實和理由”中的“事實”和“理由”是“p且q”的并列關系，意味著二者必須同時具備，其負命題則是“非p或非q”，換言之，只要二者有一項改變就不屬于法律規定的同一事實和理由。例如行政訴訟中只要原告以不同事實或者不同理由再次起訴，就符合可予立案的條件之一。
（二）“同一事實和理由”適用的特殊規則
除了上述一般標準外，考慮到現實情況的復雜性，行政訴訟程序中對“同一事實和理由”的理解，不應局限于客觀方面的案件基礎事實、主觀方面的當事人陳述，還應從訴訟標的、訴訟請求、法律依據、行為結果、行為原因等角度進行辨識適用。
1. 原被告主體發生實質性變化后的再訴，本質是一個新的主體、新的訴訟，不屬于重復起訴，若僅是形式上的變化則屬于重復起訴。
（1）原告變化。原告不適格撤訴后以適格的主體就同一事實和理由再訴，不屬于同一事實和理由的重復起訴。這里又可分為兩種情況：一是原告撤訴后完善了主體信息后再訴不屬于重復起訴。如原告法人資格被吊銷未成立清算組織而撤訴，待股東成立清算組織后再訴，不認為是重復起訴。[15]二是原告撤訴后另一主體就同一事實和理由再訴也不屬于重復起訴。如原告以已注銷的公司名義起訴后撤訴，其后公司股東又以同一事實和理由再訴不構成重復起訴。[16]
（2）被告或第三人變化。原告撤訴后再訴若只是被告數量的增減或名稱變化，但被告職權和內容未發生實質性變化的，則構成同一事實和理由的重復起訴，反之則不構成重復起訴。例如前后兩訴被告名稱不同，但職權相同（前者職責已轉移到后者）實際上仍為同一職權主體，則構成重復起訴。[17]
2. 原告訴訟請求發生實質性變更，視為一個新的訴訟請求，撤訴后當然可以再訴，若僅是形式性變化構成重復起訴。
（1）形式變化。這包括原告增減訴訟請求、前訴包含后訴、改變表述和數額等情形，這屬于同一事實和理由的重復起訴。又具體分為三種表現形式：一是單純的數量增加或減少訴請。如原告以不斷增加訴訟請求項目的方式再次提起訴訟系重復起訴。[18]二是前訴包含了后訴的訴請。如原告要求對被訴行為合法性審查的訴請，已包含在前訴訴請之中，構成重復起訴。[19]三是對訴請表述方式和賠償數額等進行形式改變?????????????????????????????。例如雖然原告在訴訟請求的敘述內容、賠償數額上與前訴有所不同，但被訴行為未改變仍是房屋拆遷安置補償事宜，構成重復起訴。[20]
（2）實質變更。這里的實質性變更指的是在撤銷之訴、確認之訴、履責之訴、變更之訴等不同類型之間進行改變。如原告前訴系請求撤銷被告與案外人簽訂的補償安置協議，后訴是請求被告履行對原告的補償安置職責，不屬于重復起訴。[21]又如原告前訴系要求被告履責之訴，訴訟期間因被告履行了職責而撤訴，其后對被告履行職責的行為不服再訴，這是一個新的訴訟，不存在構成訴訟。[22]
結語
行政法上“同一事實和理由”規定具有理論和邏輯上的自洽性，但仍需要在時代發展中不斷進行磨煉和提升，現有的認定標準也不是一成不變的，仍需要根據案情的變化和理論的發展對其不斷進行補充和完善。最后需要特別說明的是，行政法上之所以規定“同一事實和理由”的相關內容，立法原意并非限制相對人行使權利，而是防止相對人毫無價值地濫用權利，也并非限制行政機關重新作出行政行為，而是避免行政機關濫用權力重復作出毫無意義的行為。“權利”與“權力”的濫用，都是對行政法治規則的破壞，均不符合現代法治的基本精神。
參考文獻：
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王華偉
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