【內容摘要】日韓兩國社會保障制度改革已進入新的階段?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。日本社會保障制度正在從“20 世紀70 年代模式”向“21 世紀（2025 年）日本模式”轉換?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。日本政府通過社會保障制度與稅收一體化改革，解決社會保障資金來源，構筑可持續的“中福利、中負擔”的社會保障制度?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。而韓國社會保障制度改革進入整合提升期，指導思想由先（經濟）增長后分配（福利）轉向增長與福利同步推進。近些年來，我國社會保障制度改革取得了巨大成就，但由于社會保障制度改革時間短，今后還需要加強政府在社會保障中的作用和責任。本文通過對日韓兩國社會保障制度改革的探討，提煉出日韓兩國社會保障制度改革的經驗及其對我國的啟示。

　　【關鍵詞】 社會綜合照護體系 社會保障制度 共生社會

　　日本于1961年實現“ 國民皆年金”及“國民皆保險”，由此形成了日本社會保障制度的框架。日本現行的社會保障制度是以20 世紀60-70 年代日本經濟高速發展時期的社會結構為前提建立起來的。而隨著經濟發展乏力，人口老齡化日益嚴重，社會結構發生了根本變化，日本社會保障制度正在從“20世紀70 年代模式”轉向“21 世紀（2025年）日本模式”[1]。“20 世紀70 年代模式”以年金、醫療、護理為核心內容，而“21 世紀（2025 年）日本模式”則把雇傭、育兒支持、低收入群體、住宅等問題納入社會保障制度范圍。為了建立符合少子老齡化社會的社會保障制度，日本政府于2012 年頒布《社會保障制度改革推進法》，實行“社會保障與稅收一體化改革”（簡稱一體化改革），這是進入21 世紀后進行的劃時代意義的改革。韓國對社會保障制度的認識在1997 年金融危機后有了根本性變化，由消極轉為積極，迎來社會保障制度的整合提升期。進入21 世紀后，社會保障改革的指導思想由過去的先（經濟）增長后分配（福利）轉向增長與福利同步推進[2]。日韓兩國經過多次社會保障制度改革，制定了一系列社會保障相關法律，建立了比較完備的社會保障制度體系。盡管我國與日韓兩國在社會結構、歷史背景及經濟發展水平等方面存在很大差異，但兩國的社會保障制度改革經驗將對我國當前社會保障制度改革提供有益的啟示。

　　一、日韓社會保障制度改革回顧

　　對于日韓兩國來說，社會保障制度框架早已形成，制度發展比較成熟，但針對社會經濟形勢變化引起的社會保障制度課題需要改革，以確保制度的可持續性。進入21 世紀后，面對經濟和社會的一系列問題，日韓兩國加大了社會保障制度改革的步伐。

　?。ㄒ唬┤毡旧鐣Ｕ现贫雀母锘仡?/p>

　　進入2000 年后，日本人口老齡化進一步加劇，社會保障支出持續增加，支撐社會保障制度的社會經濟形勢發生了變化。GDP 從1990 年的451.6 萬億日元增加到2013 年的483.1 萬億日元，只增加了6.9%。而這期間，社會保障給付費從47.2 萬億日元增加到2013 年的110.6 萬億日元，增幅達到2.34 倍。由于社會保障費增長速度遠遠超過經濟發展速度，單靠財政資金無法解決社會保障問題。為了實現年金、醫療及護理等社會保障制度的可持續性，也為了改變以往繳費以年輕人為主、給付卻以老年人為主的不公平現象，充分考慮可持續性和公平性，日本對現有的社會保障制度進行了改革，實現代際公平。2013 年8 月，社會保障制度改革國民會議提交報告書，以2025年“團塊世代”進入75歲時間段為目標，進行一系列社會保障制度改革。2013 年12 月，日本國會通過《關于確立可持續社會保障制度的相關法律》（社會保障制度改革一攬子法）。2014 年4 月，日本政府將消費稅率從5% 提高到8%，2019 年10 月再次提高到10%，并宣布將提高的5% 全部用于社會保障領域。事實上，提高消費稅的目的在于改善依靠國債的財政狀況，為社會保障制度改革確保穩定的財源。

　　（二）韓國社會保障制度改革回顧

　　韓國是世界上人口老齡化速度最快的國家，2000 年，韓國65歲及以上老年人口占總人口的比例為7.2%，進入老齡化社會[3]。2019 年，人口老齡化率突破14.9%，進入老齡社會，2026 年將進入超老齡社會，而到2050年老齡化率將達到38.1%。為了應對人口老齡化挑戰，韓國正在加快進行社會保障制度改革。韓國社會保障制度以2000 年為契機，可以劃分為前期和后期。1949-1997 年，韓國社會保障制度處于萌芽期和低速發展時期。雖然這一時期制定了很多社會保障制度，但直到2000 年，公共年金和雇傭保險制度才擴大到全體國民。同時，進一步完善了社會扶助制度。1997 年，金大中政府上臺后，面對大量失業及貧困人口增加等危機，加強了社會保障體系建設。2002 年盧武鉉政府將重點放在完善社會保險制度和社會扶助制度等重點領域，同時擴大了社會服務。2007 年，李明博執政后，完善和梳理了原先的制度，提高了社會保障制度的效率，加強了社會服務領域的制度建設。由于人口老齡化加劇及經濟發展進入低速增長時期，社會保障制度面臨可持續性問題。2012 年樸槿惠上臺后，為了滿足越來越多元化的國民福利需求，加強了社會福利服務，建立了生命周期型社會福利制度。2017 年文在寅政府致力于綜合性、可持續性的社會保障制度建設。2014 年韓國國會預算政策處提交《2014-2060 年長期財政展望》報告，其中提到從2020年開始韓國經濟將進入增長率為2% 的時代，2030 年將進入1% 增長時代。

　　二、日韓社會保障制度改革現狀

　　近幾年日本進行社會保障與稅收一體化改革，主要圍繞四個領域展開：一是實施參保人年金一體化，進一步完善公共年金制度；二是改革醫療供給體制及醫療保險制度；三是改革護理保險制度，構建社區綜合照護體系；四是完善兒童及育兒支援制度。而韓國社會保障制度改革主要圍繞以下四個領域展開：一是完善基礎年金制度；二是改革基礎生活保障制度；三是護理保險制度；四是實行無償保育制度。

　　（一）日本社會保障制度改革現狀

　　1. 提高消費稅率，為社會保障制度改革籌措資金

　　對于進入超老齡社會的日本來說，為了充實社會保障制度，穩定財政資金，不得不將消費稅作為社會保障資金來源。根據《消費稅法》第1 條第2 項，將消費稅用于年金、醫療、護理等社會保障給付以及少子化對策所需資金。消費稅的使用從原先面向老年人的三種經費（基礎年金、老年醫療及護理）擴大到社會保障四種經費（年金、醫療、護理及養育子女）。過去社會保障支出優先考慮年金、醫療、護理支出，而忽視針對少子化、貧困及低收入者、非正規勞動者、殘疾人的支出。因此，此次改革大幅度增加了上述領域的支出，從而完善了社會保障制度。在少子化對策中重點考慮保育及育兒的社會化，支持女性就業。貧困及低收入對策中通過補貼及生活保護制度有效保障生活貧困人員的生活。對于具有勞動能力的人，通過切實可行的職業培訓，使其充分發揮能力[4]?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。此次改革分為充實社會保障制度和穩定社會保障制度兩個部分。在提高的5% 幅度的消費稅率中，其中1% 的稅額用于充實社會保障制度，4% 用于穩定社會保障制度。充實社會保障資金主要用于支援兒童及養育子女、醫療護理支出及改善年金制度支出。穩定社會保障資金主要用于三種用途：國庫永久負擔基礎年金的二分之一；減輕下一代負擔；彌補因消費稅率提高而引起的社會保障費的增加。

　　2. 實行年金制度改革，實現參保人年金一體化

　　1961年日本制定“ 國民皆年金制度”，1985年，制定基礎年金制度，這是第一層次公共年金，所有人都要參加基礎年金制度。作為第二層次公共年金，按職業劃分為厚生年金和共濟年金。1990 年，將部分共濟年金組合合并到厚生年金。2012 年8 月，作為一體化改革的一環，制定了《年金功能強化法》和《參保人年金一體化法》。《年金功能強化法》規定將厚生年金使用范圍擴大到短時間勞動者，縮短基礎年金的領取資格期限。同年11 月，還制定了《年金生活者支援給付法》，決定對領取基礎年金的低收入者提供補充給付。2014 年，根據《個人稅號法案》建立個人和法人稅號，2018 年開始擴大稅號利用范圍，設置第三方監督管理機構，在制度上對個人信息及其安全性進行系統而嚴格的管理。這也意味著對年金繳費實行一體化管理。2015年10 月，根據《參保人年金一體化法》，共濟年金合并到厚生年金，并將原先低于厚生年金的共濟比率提高到厚生年金水平。國家財政負擔基礎年金，履行最低社會保障功能。從日本公共年金運營情況來看，截至2018 年底，參保人數為6745 萬人，約占總人口的一半，其中，第二號參保人（公務員和上班族）為4428 萬人，約占66%。第1 號參保人（學生、自營業者、家庭主婦）為1471 萬人，占34%。自2005 年，日本政府將國民年金第1 號參保人的保險費每年提高280 日元，厚生年金的保費率每年提高0.354%[5]。其中，2019 財年公共年金中厚生年金保費率為18.3%，國民年金保險費為16410日元[6]。

　?。ǘ╉n國社會保障制度改革現狀

　　1. 基礎年金制度改革

　　韓國公共年金體系由多層次構成，第一層次為公共年金（國民年金+ 基礎年金、特殊職業年金）；第二層次為退休年金；第三層次為私人年金。韓國國民年金參保人數和給付水平均處于較低水平?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。國民年金以一般國民為對象，特殊職業年金以特殊職業人員為對象，包括公務員年金、私學年金和軍人年金。基礎年金制度是國民年金制度的補充和完善。由于韓國實行年金制度時間較短，很多老年人未能參保。而隨著人口急劇老齡化和社會保障基礎薄弱，使老年貧困率居高不下，老年貧困率達到老年人口的46.7%。韓國雖然采取了最低收入保障制度，但保障范圍小且給付水平低，無法發揮應有的作用。為了保障老年人最低收入水平，于2007 年根據《基礎老齡年金法》，實行基礎老齡年金制度。2014 年根據新的《基礎年金法》，改為基礎年金制度。截至2019 年9 月，加入國民年金的人數為2213 萬人[7]。截至2016 年，65 歲以上老年人口中65.3% 的老年人口領取基礎年金。

　　2. 基礎生活保障制度改革

　　基礎生活保障制度是韓國公共扶助制度的一部分。2014 年12 月，韓國國會通過《國民基礎生活保障法》。新的基礎生活保障制度從三個層面改變了國家的貧困政策模式：第一，新的基礎生活保障制度代替了原先的生活保護制度。新制度規定國家有義務保障國民基礎生活，保障貧困階層享受一定水平的生活。第二，更加客觀地制定了最低生活保障水平。第三，將有勞動能力的貧困階層也納入到社會救助對象，但前提是必須從事勞動，才能領取救助。主要改革內容包括：一是將基礎生活保障制度的四大核心給付（生計給付、醫療給付、居住給付、教育給付）進行分離，分別制定選擇標準和給付標準。二是最低收入標準采用中位收入概念，一般生計給付標準是中位收入的30%，醫療給付是中位收入的40%。三是原先保健福利部管轄的居住給付轉移到國土部，教育給付轉移到教育部管理。通過基礎生活保障制度改革，提高了政策靈活性和貧困階層的收入水平。

　　三、當今日韓社會保障制度面臨的難題

　　在經濟長期低迷的狀態下，日本社會保障的膨脹和財政赤字的增大造成了財政僵化、財政風險增加及社會不公平，阻礙了日本經濟社會的可持續發展[10]。而韓國社會保障制度在很多領域還存在死角地帶，保障水平還不夠高。

　?。ㄒ唬┤毡旧鐣Ｕ现贫蓉叫杞鉀Q的課題

　　1. 國庫負擔的社會保障費負擔過重

　　日本社會保障資金大部分由國家和地方財政負擔。如中央財政負擔基礎年金的一半；中央和地方財政負擔護理保險費的一半；中央和地方財政負擔國民醫療費的37%。2018 年社會保障給付費為121.3 萬億日元，占GDP 的29.29%。其中，年金支出為56.7 萬億日元，占46.8%；醫療支出為39.2 萬億日元，占32.4%；護理及其他福利支出為25.3 萬億日元，占20.9%?？梢?，用于年金、醫療、護理等社會保障費用急劇增加，已成為政府的沉重負擔。尤其，社會保障給付的主要對象又是老年人，激化了代際矛盾。從2019 年度社會保障關系費預算支出規模來看，社會保障關系費預算為34 萬億日元，占一般會計預算支出（101 萬億日元）的34%?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。日本社會保障費的來源主要是社會保險費和財政資金。巨額的社會保障費支出，加重了財源不足問題。日本已進入人口減少及超老齡社會，為了確保社會保障制度的可持續性，必須保證財源，抑制支出。

　　2. 不繳國民年金、無年金及低年金的現象增多

　　日本政府要求20 歲到60 歲的國民強制加入國民年金。隨著非正規雇傭及失業的增加，不繳納保險費的第1 號參保人增加。這些人即使到了65 歲，因未能繳足25 年，無法領取年金，成為無年金者。即使領取年金也是由于未滿25 年，領取的年金有限，淪落為低年金者。為了解決上述課題，放寬短時間勞動者加入厚生年金的資格，縮短領取老齡基礎年金的給付資格期限，為年金生活者提供支援給付。自2016 年10 月，政府放寬條件，讓具備一定條件的臨時工加入厚生年金，以此來減少未加入或不繳納國民年金的人數。截至2018 年1 月，在501 人以上規模企業工作的37 萬臨時工加入厚生年金，在501人以下規模企業工作的0.3 萬臨時工加入厚生年金。自2015 年10 月，將領取老齡基礎年金資格期限從25 年縮短為10 年，從而使40%的無年金者領取老齡基礎年金。截至2018 年10 月，已有51.8 萬人領取年金[11]。為了解決低年金者的問題，自2015 年10 月，對于收入未達標的低收入年金者，提供支援給付。根據《老齡社會對策大綱》（2018 年內閣會議決定），參保人員根據自身情況靈活決定領取時間。

　?。ǘ╉n國社會保障制度亟需解決的課題

　　1. 社會保障體系內各種制度存在碎片化現象

　　由于韓國在短時間內制定和實施了社會保障制度，個別制度的效率和效果不理想。尤其很多政策未經充分討論和證實就投入使用，從而出現很多弊端。同時，為了彌補主要制度存在的不足，制定了很多碎片化的制度，這也影響了主要制度的完整性，因此需要對各種制度進行整合。

　　2. 韓國老年貧困成為政府急需解決的問題

　　隨著人口老齡化的加劇，老年貧困率增加，政府需要給予重點保護。而那些具有勞動能力的貧困階層需要采取雇傭和福利相聯系的支援體系，同時簡化領取基礎生活保障費的標準和程序。目前，收入認定復雜，調查撫養者所需的行政手續繁瑣。基礎年金制度和基礎生活保障制度都屬于保障老年收入的制度，其資金均來源于國家稅收，因此有必要將兩者進行合并出臺新的制度。尤其，有必要廢除基礎生活保障制度中關于撫養義務標準，強化國家對貧困老人的撫養義務。

　　四、面向未來的日韓社會保障制度改革

　　進入21 世紀以來，東亞社會保障面臨人口老齡化、財政困難、發展不平衡等挑戰。人口老齡化將對養老保險、醫療保險、長期護理保險制度帶來壓力和挑戰?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。日韓兩國在經濟普遍下行和財政困難的壓力下，政府積極推進各項社會保障制度改革，確保社會保障制度的可持續性。

　?。ㄒ唬┤毡旧鐣Ｕ现贫雀母飫酉?/p>

　　從人口預測來看，2025 年，日本人口老齡化進一步加劇，勞動力人口急劇減少。這一方面預示醫療、護理及福利服務需求增加；另一方面預示繳納保險的人口減少。2025 年，65 歲以上老年人口從2000 年的2204 萬人急劇增加到3677 萬人。而生產年齡人口（15 ～ 64 歲）從2000 年的8638 萬人減少到7170 萬人。就業人數從2018 年的6580 萬人減少到2025 年的6350 萬人[12]。根據厚生勞動省將來推計，2025 年社會保障給付費將增加到148.9 萬億日元，占GDP的24.4%。為了解決可持續性問題，日本政府正在構建中長期社會保障制度，加強社會保障功能及財政穩健。社會保障改革由厚生勞動省主導，主要涉及年金、醫療、福利、公共衛生等領域。通過社會保障給付與負擔的調整，確保社會保障制度的可持續性，負擔與給付水平要實現“中福利、中負擔”的目標。為了確保財政穩健及社會保障制度的可持續性，制定了2040 年改革目標：一是改革雇傭及年金制度，建立符合百歲時代的年金制度[13]。支持老年人就業，確保到70 歲的就業機會。擴大中途就業，提供副業和兼業機會。實現社區共生和社區支援。二是制定健康長壽計劃。到2040 年，男女健康壽命延長3 年。為此，加強對國民的健康教育，使國民養成健康的生活習慣。加強疾病預防、護理預防、病毒預防及認知癥預防。三是制定醫療福利服務改革計劃。促進機器人、AI、ICT 的應用、數據健康改革、護理人才培養、促進老年人才就業、改革運營體系及各部門協同。四是實現給付與負擔均衡，確保社會保障的可持續性。社會保障制度改革不只在社會保障框架內進行，要擴大到農業、金融、住宅、健康飲食、制藥等領域，統一推進相關領域政策。農業政策方面促進老年人、貧困階層及蟄居者通過農業生產促進社會參與。住宅政策方面，通過居住支援，積極促進生活貧困者的自立。收集和普及老年人在老舊住宅社區成功生活的案例，面向老年住宅建立綜合照護體系。金融政策方面營造有效運用資產的環境。健康飲食方面，創造自然、健康的飲食環境，制定營養改善政策。面向老年人普及健康飲食習慣，針對咀嚼能力低下的人群提供營養食品，擴大流通。制藥政策方面，促進日本藥品走向國際市場，放寬對醫療器械的各種限制。培養藥品領域的領軍人才，促進藥品產業的發展。

　?。ǘ╉n國社會保障制度改革動向

　　韓國社會保險良性發展很大程度上取決于運營資金的可持續性，而從韓國社會保險運營情況來看，前景并不樂觀。例如，健康保險方面，盡管這幾年保險總收入與總支出基本平衡，但盈余少。年金保險是對資金可持續最為敏感的領域，但從現有的情況來看，年金保險各領域均面對可持續性挑戰。據估計，國民年金到2036 年總支出超過總收入，到2047 年準備金也完全耗盡[14]。因此，一是提高領取老齡年金的年齡；二是降低工資替代率（公共年金和退休金合計占工資總額的比例）；三是為了維持目前的年金水平，需要到2030 年持續提高保險費率。建立自動收支均衡系統，根據工資水平進行調整。同時，進一步完善個人年金保險和企業年金保險。此外，在社會福利服務政策方面，尊重國民的普遍權利，完善社會服務政策。政府積極推進社區護理及社區護理示范事業。今后，主要圍繞社會服務的公共性、綜合性和一體化，采取新的社會服務政策。綜合制定兒童、老年人、殘疾人及女性等政策，注重政策間的協同與聯系。保健醫療政策要從“以醫生、制度、組織為主”轉變為以“以患者、國民為主以及以人為本”。醫生和患者、醫生之間加強聯系，綜合提供各種服務。

　　五、借鑒日韓經驗推進我國社會保障制度改革

　　我國擁有龐大的老年群體，面臨著日益嚴峻的人口老齡化形勢。根據《2017 年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，截至2017 年，中國65周歲及以上人口為1.58 億人，占總人口的11.4%，到2050 年老齡化達到高峰時，我國65周歲以上老年人口將上升至4.83 億人，老齡化率將達到34.1%。因此，進一步深入實行社會保障制度改革是應對人口快速老齡化挑戰的迫切需要。

　?。ㄒ唬┪覈鐣Ｕ现贫雀母镎n題

　　《社會保障綠皮書：中國社會保障發展報告（2019）》指出，改革開放以來，中國社會保障實現了制度全面轉型和快速發展，取得了舉世矚目的成就。但同時應該看到，社會保障領域還存在許多問題，社會保障全民覆蓋尚未到位、部分項目未能有效擔當國民基本風險保障之責、現行制度難以適應經濟社會的變化。

　?。ǘ┤枕n社會保障制度改革對我國的啟示

　　日韓兩國在社會保障制度建立初期基本模仿歐美模式，但隨著經濟的發展，人口老齡化的加劇，越來越強調本國特色。只有符合本國國情的社會保障制度才能更具生命力。而且日韓兩國在社會保障制度建構中，一方面，政府給予所有國民可平等享受保障待遇的權利；另一方面，又鼓勵國民自立、自助，減輕國家負擔。

　　參考文獻：

　　[1] 日本首相官邸. 社會保障制度國民會議[DB/OL].[2019-12-12].

　　[2] 王偉. 日本社會保障制度[M]. 北京：世界知識出版社，2014：235.

　　[3] 韓國統計廳. 人口推計[DB/OL].[2019-8-28].

　　[4] 野村総合研究所.2020 年產業[M]. 東京： 東洋經濟新報社，2013：288.

　　[5] 厚生勞動省年金局. 平成30年度國民年金參保人繳納保險費情況[DB/OL].[2020-1-10]

　　田香蘭