摘要:自２０世紀８０年代我國提出“生態農業”至今,已經取得了不少成績,促進生態友好型農業發展、建立農業可持續發展長效機制已成為全社會的共識.但是也要看到,發展生態農業仍然面臨著諸多制約因素,其中生態農業基本法律制度的不健全、生態農業配套法律制度的不完善恐怕是最大障礙.加強生態農業法治建設,需要借鑒發達國家生態農業法制建設的經驗,在構建生態農業立法體系、健全生態農業執法管理制度、完善生態農業相關法律制度等方面下功夫,這將為我國生態農業發展提供堅實保障,同時也對加快推進農業現代化建設、全面建成小康社會具有重要的推動意義.

　　關鍵詞:生態農業;法治;法制;制度

　　黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國、加強農業法治建設作出了倡議部署.２０１５年中央“一號文件”?關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見?要求全面推進農村法治建設,加強農業生態治理.可以說,促進生態友好型農業發展、建立農業可持續發展長效機制已成為全社會的共識.但是也要看到,發展生態農業仍然面臨著諸多制約因素,其中生態農業基本法律制度的不健全、生態農業配套法律制度的不完善恐怕是最大障礙.因此構建科學合理的法律體系、完善生態農業相關法律制度、加強生態農業法制建設,將為我國生態農業發展提供堅實保障,同時也對我國加快推進農業現代化建設、全面建成小康社會具有重要的推動意義.

　　一、我國生態農業法治發展現狀

　　(一)我國生態農業法律制度的發展沿革伴隨２０世紀７０年代以來生態農業的發展歷程,我國生態農業法治的發展可分為四個階段:

　　第一階段是２０世紀７０年代至８０年代初期的探索階段.這一階段我國開始出現并使用“生態農業”概念,１９７９年?環境保護法?(試行)獲得通過,其中專門對農業環保進行了規定.１９８２年,國務院頒布?水土保持工作條例?.同年,第五屆全國人民代表大會通過的?憲法?第２６條明確規定:“國家保護和改善生活環境和生態環境,防治污染和其他公害.”１９８２年到１９８４年連續三年的中央“一號文件”都強調農業要走“有利于保護生態環境的道路”.這一階段國內學者逐漸認同和倡導發展生態農業,政府也逐漸認識到加強農業生態環保的重要性,在政策和法規層面日益予以重視,對農業生態環境保護力度逐步加大.

　　第二階段是２０世紀８０年代中期至９０年代初期的基礎建設階段.這一階段生態農業法治建設的步伐與環保事業的發展密切相關.１９８４年,國務院做出關于加強農業環境保護工作的決定,并于１９８５年發布了?關于發展生態農業,加強農業生態環境保護工作的意見?.１９８６年、１９８９年先后通過的?土地管理法?和?環境保護法?對加強農業環境保護作出了明確規定.１９９１年,農業部頒布了?“綠色食品”產品管理暫行辦法?.１９９２年,中辦、國辦專門發文指出:“推廣生態農業,切實加強生物多樣性的保護.”(中辦發[１９９２]７號文).這一時期,我國生態農業法治建設的探索取得了很大成績,初步形成了以法律和行政法規為核心,部門規章為保障,相關政策文件為配套的具有中國特色的生態農業法治框架,有力促進了各地生態農業的發展[１].

　　第三階段是２０世紀９０年代中期至９０年代末的政策法規引導發展階段.這一時期,生態農業法治建設更加注重法規和政策的規范引導作用.１９９３年通過的?農業法?,對農業資源與生態環境保護等作了詳細的規定.１９９７年、１９９８年,國務院先后頒布了?農藥管理條例?和?基本農田保護條例?.這一階段,無論是?農業法?的頒布,還是?農藥管理條例?和?基本農田保護條例?等行政法規的出臺,以及各部委規章政策的下發,都強調加強生態農業建設和保護力度.生態農業法制的發展,有力促進了生態農業建設的實踐,各地不同類型、不同級別的生態農業建設試點也達到３０００多個,生態農業建設示范面積達到１億畝,約占全國耕地面積的７％,有力提高了農民的收入,實現了農業增效[２].

　　第四階段為２１世紀以來的農業法治推進階段.這一時期,進入世紀之交,中國加入WTO,農業的國際化和開放性日益明顯.２００１年國務院出臺了?關于加強農產品質量安全管理工作的意見?.２００２年,新修訂的?農業法?對發展生態農業、保護和改善生態環境作了進一步明確.２００４年,修訂后的?固體廢物污染環境防治法?中把農業農村污染問題納入進來.２００６年,?農產品質量安全法?對農產品質量安全標準、產地和標識等進行了明確規定.２００８年,?環經濟促進法?對減量化、再利用和資源化、激勵措施等作了詳細要求.２０１５年,農業部發布了?關于深入推進農業法治建設的意見?,對積極推進農業立法、強化農業執法等作了明確規定.這一時期,生態農業法治建設更加注重法律的權威,注重依靠法律法規的剛性去推動生態農業的發展,無論是?農業法?的修訂,還是?農產品質量安全法?和?循環經濟促進法?的出臺,都在不同層面強調加大生態農業建設的力度和步伐.

　　(二)我國生態農業法治建設取得的成效

　　一是立法體系初步形成.目前,我國已經初步建立從作為國家根本大法的?憲法?,到生態環境保護領域基本法?環境保護法?,再到作為農業領域基本法的?農業法?,以及?土地管理法??固體廢棄物污染環境保護法??大氣污染防治法??水污染防治法?等單項資源法和行政法規、地方性法規、政府規章、部門規章等組成的農業法律體系,并將發展生態農業、保護生態環境和自然資源的理念貫穿始終.

　　二是配套制度逐漸完善.我國生態農業的配套制度逐漸建立,并日益完善.比如,?農業法?專門規定了生態農業產業化制度和生態農業投入制度.在?環保法??土地管理法?以及?漁業法?等法律中已經初步探索建立了環境評價制度、耕地保護制度以及自然資源的規劃制度等相關農業生態資源環境保護的配套制度.這些配套制度的建立,在生態農業法制建設的初始階段起到了重要作用,有力遏制了農業資源和生態環境的持續惡化,為發展生態農業奠定了重要的制度基礎.

　　二、國外生態農業法治建設的經驗借鑒

　　美國、德國、日本、瑞典等發達國家生態農業發展較為成熟,其先進的生態農業背后是法制的有力支撐和保障.我們應該積極借鑒發達國家已經成熟并行之有效的生態農業法治理念、技術、模式、制度等,經過細致的鑒別、梳理與整合,從而成為我國生態農業法制體系的有機組成部分.

　　(一)健全的生態農業法制體系

　　美國、德國、日本、瑞典等發達國家經過長期的實踐和努力,基本形成了以農業基本法為基礎、生態農業法為核心、生態農業相關法律法規相配套的生態農業法制體系,這是促進農業可持續發展、保護農業生態環境的法制前提[７].美國是世界上農業立法對農業支持和保護力度最大的國家,在生態農業立法方面,１９１０年頒布的?殺蟲劑法?可以算作是最早體現生態農業保護的法律,規定了殺蟲劑等農藥相當程度上受聯邦政府管理[８]２１８.德國生態農業法制的重要特征在于法律法規極其嚴格并不斷健全完善,２００２年的?生態農業法?對于生態農業制定了嚴格的標準,把工業清潔生產模式與理念引入農業領域,對于德國生態農業發展具有里程碑意義[８]２１９.日本１９９９年頒布的?可持續農業法?對于堆肥和其他有機質使用、農藥化肥減量控制、農業生產技術標準等進行了明確規定,從而推進與環境資源有機協調的可持續發展的農業[８]２２１.瑞典政府對于生態農業立法十分重視,１９９９年專門出臺了?農業環保法?,對于農業環境標準、農業環保規則以及環境共有權等進行了規定[９].這些國家推進生態農業的做法對于我國推進生態農業法治建設具有重要啟迪意義.比如積極借鑒德國生態農業法制的經驗,及時制定一部生態農業專門法律,對我國生態農業的總體目標和發展模式等作出明確規定.再如借鑒美國生態農業法制發展的經驗,及時制定修改完善與生態農業基本法相配套的相關實施細則與規章準則,如水土保護條例、農藥、化肥、重金屬殘留等方面的標準,加快建立完整的生態農業法制體系,實現依法治農.

　　(二)政府對發展生態農業的高度重視

　　生態農業的基礎性、公益性、倡議性和弱質性決定了其發展離不開政府的高度重視與大力扶持.一方面,發達國家通過廣泛的財政補貼政策來支持生態農業發展,比如美國先后通過了一系列的農業貸款法案以支持農業科技、農林水利設施、水土環境改良等方面的投資,為生態農業發展提供充足的資金支持,２００２年出臺的?農場安全與農村投資法案?在１９９６年修訂?農業法?撥付６６６億元農業補貼的基礎上又另外新增了５１９億元農業補貼,其中１７１億元專門用于農業生態環保事業,實施包括“儲備保護計劃”“濕地保護計劃”“農業環境激勵計劃”等生態環境保護補貼計劃[１０].在生態農業政策支撐上,通過實行農業補貼、無息、低息貸款和稅收減免等方式,日本政府不斷加大生態農業投入和補貼力度,同時通過持續性穩定政府投資改善農田水利等農業基礎設施建設.另一方面,發達國家普遍采用生態補償政策,這對于生態農業發展具有重要的促進和保障作用.歐盟２００３年通過的農業政策改革方案,要求將政府發放的農業補償與農場主嚴格執行生態環保標準、提高農產品品質與質量安全相掛鉤[１１].生態補償政策在我國林業部門已經開展試點并取得較好成效的基礎上,應該全面引入生態農業領域,加大生態農業的專項補貼力度.

　　三、加強我國生態農業法治建設的思考與建議

　　(一)構建生態農業立法體系

　　我國目前的生態農業法律法規和相關政策已經不能滿足日益勃興的生態農業發展,進一步建立完善生態農業立法體系是當務之急.我國應適時制定出臺?生態農業促進法?并修改完善現有涉及生態農業相關法律法規,進一步加強配套立法和地方立法.

　　１．制定?生態農業促進法?大力推進生態農業建設,促進農業轉變發展方式、實現可持續發展離不開法律的保駕護航.實現依法治農,推進農業法治建設,更是離不開農業法律體系的構建與完善.可以說,我國目前已經具備制定?生態農業促進法?的條件.?生態農業促進法?作為我國規范和推進生態農業發展的綜合性法律,應遵循可持續發展原則、統籌協調原則、公眾參與原則、權責利相一致原則等基本原則和價值取向,主要內容應包括以下幾個方面:一是生態農業的涵義和范圍,對于生態農業的概念和調整對象做出明確界定;二是生態農業的基本制度如管理體制、評價制度、檢測標準制度以及規劃制度等;三是生態農業的保障措施,包括生態農業補償制度、生態農業補貼制度、生態農業保險制度、生態農產品認證制度、生態農業科研與技術推廣制度等;四是生態農業的相關法律責任.

　　２．完善生態農業的配套立法除了制定專門的?生態農業促進法?之外,及時修改完善相關的配套法律也是推進我國生態農業法制建設的重要路徑.首先要注重加強現有生態農業法律法規之間的有機銜接和連貫,確保體系合理,消除重復、遺漏甚至沖突之處.比如,在污染防治法律體系當中,我們現有的污染防治法包括防治大氣污染、海洋污染、水體污染等,但土壤污染防治基本上是空白[１２],目前的?土壤污染防治法?正處于起草制定階段,希望可以盡快頒布出臺,從而充實完善我國的污染防治體系.其次在涉農法律法規的制定或者修訂中,更加強調生態農業的發展,可專門設單章予以規定和明確.比如,可以考慮修改我國的?農業法?,在?農業法?單設生態農業章節,將轉變農業發展方式,發展現代農業,大力推進生態農業建設,作為立法修改的一大亮點和創新之處.

　　(二)健全生態農業執法管理制度

　　徒法不足以自行,法律的生命和價值在于執行.我國在立法層面已經取得了豐富的成果,但在執法層面,有法不依、執法不嚴現象仍時有發生.“農村法制多停留在立法層面,在執法層面仍存在不少問題”[１４].生態農業法制建設順利推進,一個健全的生態農業執法管理體制必不可少,包括一個明確的執行主體、一個規范的執行程序以及一個健全的監督機制.

　　參考文獻:

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　　[４]李學林,陳良正,李宏．淺談新階段我國農業科技的政策與法制保障問題[J]．中央社會主義學院學報,２００６(１):９３-９５．

　　[５]王有強,董紅．國外農業立法的啟示和借鑒[J]．西北農林科技大學學報(社會科學版),２００３,３(３):１７-２０．

　　[６]邱建軍,任天志,尹昌斌,等．生態農業標準體系及循環農業發展全國學術研討會論文集[C]．北京:氣象出版社,２００８:２５１．