摘要：我國各地開展的宅基地置換事關我國新農村建設的成敗，涉及到農戶住宅的拆遷補償、農村宅基地整理復墾及集中安置區規劃建設等問題，德國農村建設中所體現的保護農戶利益及古村落歷史文化遺產的考慮值得我國借鑒。文章主要運用文獻研究及問卷調查等具體研究方法，通過闡述德國在農村建設中“將土地整理與村莊更新有機結合、以完善的法律法規與科學規劃為依據、依托公眾的有效參與”等經驗做法，反思我國宅基地置換中“地方政府片面追求宅基地的節約集約利用、缺乏立法支持與規范、缺少公眾有效參與”等不足，進而得到“要在提高農民生活質量和保護古村落的前提下開展宅基地置換、完善立法以規范宅基地置換的開展及保障公眾有效參與”等啟示。

　　關鍵詞：農村建設；土地整理；村莊更新；宅基地置換

　　一、引言

　　土地整理指人類對土地進行建設及重新配置的過程，是國土資源管理的重要內容，土地整理分為城市土地整理和農村土地整理，由于研究內容所限，文章中“土地整理”專指農村土地整理，指為了有效合理地利用農村土地資源，改善農村環境，針對農村地區的農業用地以及建設用地進行的規劃、整理。村莊更新是為了改善農村居民的生產生活環境、縮小城鄉差距，對農村居民生產生活的聚居點進行的整治。

　　二、德國農村建設的主要做法

　　在二戰結束以后，由于德國城市發展與農村建設的不同步，城鄉差距加大，農民紛紛涌入城市，出現了鄉鎮凋敝而城市人口趨于飽和的瓶頸問題。德國政府為了使農民繼續留在農村，安心發展農業，解決大城市人口膨脹下的就業、社會治安、生存環境、生活質量等問題，緩解城鄉矛盾，1950年，德國賽德爾基金會開始倡導“城鄉等值化”試驗（張勇，2011）[3]，秉承這一理念，依托國家和地方政府的大力支持和農民的積極參與，德國的村鎮建設成效顯著，目前，德國“城鄉等值化”發展目標已基本實現。

　　1.土地馨理與村莊更新相結合

　　在“城鄉等值化”發展理念的指引下，德國在建設村鎮的過程中，始終堅持土地整理與村莊更新相結合、同步協調開展的原則。在德國，土地整理指對農村土地重新進行調整及用途規劃，其目的主要包括：一是改善農民的勞動生產條件及生活環境；二是合理開發農村土地資源。通過合并小塊土地，促進農業規模化經營和農業技術水平的提高。通過土地置換，將優質土地用于農業生產、劣質土地用于非農建設。一般認為，現代土地整理最初來自于德國在16世紀開展的農村土地合并、農村村莊的遷移以及農村河道改造等工作。第二次世界大戰結束后至20世紀70年代中期，土地整理內容側重于優化農田結構、改善農村基礎設施和公共福利、建設農村居民點等，通過改變農村衰敗面貌，提高農村吸引力，減緩農民流入城市。20世紀70年代中期以來，為實現城鄉統籌發展，村莊更新、保持生態平衡和維護景觀環境、完善農業基礎設施等成為土地整理的主要內容。對于涉及村鎮改造的村莊用地進行整理時，主要做法包括：改善和增設如綠地、街心花園、體育設施、娛樂及慶典活動場所等村內公共設施，修建人行道、步行區等村內交通設施，對閑置的舊房屋進行修繕和利用，保護與塑造農村的自然景觀。經過對村莊用地的整理，極大地改善了鄉村的生態自然環境和農民的生產條件。德國有“環境保護第一大國”之稱，森林覆蓋率達33%。在開展土地整理以及村莊更新過程中，首先考慮的問題是自然生態環境的保護，任何項目都要在保證綠地總量平衡的前提下進行開發建設，嚴厲禁止以犧牲環境為代價去建設某個項目。居民點的布局，有的依山就勢，有的伴水構筑，與自然環境高度融合。建筑物的更新改造在遵循傳統風格的前提下融入了現代景觀元素，新建筑要與傳統建筑的排列方式、屋頂形狀及高度、墻面色彩等相協調，使建筑物形態多樣且富有特色，空間面貌豐富活潑。同時，德國撥付專款用于修繕和保護具有200年以上歷史的建筑（方明、劉軍，2006）[4]，重視村莊歷史脈絡的存留和傳承，避免了地域文化特色的流失。此外，從1980年開始，德國建筑界與規劃界、環保團體、大學科研機構通力合作，進行生態村建設的探索與試驗。在這些生態村里，在物質和能源得到節約利用的同時，孕育出自然質樸、優美生態的生活環境，人們在這里過著健康文明而又怡然自得的生活。

　　2.堅持以法律為依據，以科學規劃為基礎

　　為了使土地整理及村莊更新規范、有序地展開，德國制定了完善的法律和科學的規劃。巴伐利亞國王路德維希二世在1886年簽署了世界上第一部土地整理法—《巴伐利亞王國土地整理法》。1953年7月，為適應二戰后土地利用關系的變化，聯邦德國以附津形式頒布了聯邦德國的第一部《土地整理法》，后來，根據經濟發展的需要，在1976年和1982年又對其進行了兩次修訂完善。同時，德國在進行村莊建設過程中，能夠因地制宜，依法實行科學規劃，并夠能切實按照規劃逐步落實到村莊的建設實踐中，德國土地整理和村莊更新的核心法規如表1所示。

　　三、對我國開展宅基地置換的反思

　　德國農村建設的經驗做法中所體現的保護與增進農戶利益、保護村落歷史文化遺產的考慮，以及“城鄉等值化”的發展目標值得我國借鑒與參考。對我國開展宅基地置換過程中涉及到農村居民點建設用地整理、農戶住宅的拆遷補償及集中安置區規劃建設等問題，都值得我們反思。

　　1.地方政府片面追求名基地的節約集約利用

　　在我國農村宅基地置換實踐中，為獲取城鎮建設用地指標以及增加土地財政收入，促進當地工業化、城鎮化的發展，在宅基地整理復墾中，一些地方政府往往關注更多的是整理出的耕地面積，而輕視整理出的耕地質量，在城鎮附近，卻往往通過征收優質的耕地來增加建設用地，耕地資源在“占優補劣”的情況下，會危及到農業的可持續發展，使我國主要農產品的有效供給難以滿足日益增長的剛性需求，國家的糧食安全將無法得到保障。此外，節約下來的建設用地指標轉化為城鎮建設用地后帶來了巨大的增值收益，但這些收益也往往沒有按照國家要求全部返還農村用于支持農村集體經濟發展和農民改善生活條件，在一些地區的宅基地置換中，集中安置區房價遠高于舊房補償價，農民在置換中承擔著極大的經濟壓力，且置換后農民生活成本增加，同時，沒有了庭院收入，沒有了農業生產輔助用房及農作物曬場等，給農民生產帶來極大不便，農民的生活質量沒有得到提高。據學者對余姚市姚江花園失地農戶調研發現，農民集中居住后，日常生活支出從戶均11617元增加到15706元，增幅35.2%。甚至在一些經濟發展緩慢、土地級差收益低，即使全部返還農村也無法實現農民生活生產環境改善的地區，地方政府只為獲取城市建設用地指標而未經中央政府批準擅自開展宅基地置換。不僅如此，在一些地方的宅基地置換中，一些蘊藏著豐富的歷史文化和中國農耕文明、承載著“鄉愁”的錯落有致、曲徑通幽的古村落和田園風光消失了，取而代之的是整齊劃一的集中住宅小區。據相關部門的統計數據顯示，我國古村落的數量在迅速減少，在2000年到2010年10年間，古村落數量從360萬個減少為270萬個，現在自然村落只有200萬個左右[10]。當然，我國古村落消失的原因是多方面的，但毋庸置疑的是，城鎮化背景下的宅基地置換是主要原因之一。

　　2.缺乏立法支持與規范

　　當前，我國缺少有關宅基地置換的專項法律法規，在宅基地置換中，關于農民住宅的拆遷、補償及農民安置等都是參照征地補償標準來進行的，但實踐中具體的操作執行較為混亂，農民權益、建設用地復墾為耕地的質量難以得到保障、一些古村落及歷史古跡遭到損毀。而且關于土地整理與村鎮建設的法律法規也極不完善，我國沒有關于土地整理的專項法律法規，并且《土地管理法》及相關實施條例對于土地整理的規定都是原則性的。此外，長期以來，我國土地整理的內容側重于農田開發整理，相關法律法規仍然缺少開展村莊更新的專項制度設計。2008年1月1日頒布實施的《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱《城鄉規劃法》）對于農村規劃的編制、審批缺乏具體的制度設計。另外，1993年6月份建設部頒布的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》對于農村規劃的編制、審批、實施等也只是做了原則性的規定，針對村鎮內的文物古跡、風景區等維護的規定也僅是概括性的。并且，這些管理條例的很多條款已經與《城鄉規劃法》以及實際狀況不相適宜，因此亟待修改完善。

　　四、德國農村建設對我國的啟示

　　德國農村建設的“城鄉等值化”理念，對我國宅基地置換有著一定的啟示和借鑒作用，具體為：

　　1.在提高農民生活質量和保護古村落的前提下開展宅基地置換

　　二戰后，德國經濟迅速發展，城鄉差距擴大，為提高農村吸引力，減緩農民涌入城市，土地整理和村莊更新秉承“城鄉等值化”的理念，突出“改善農村基礎設施和公共福利、維護和恢復生態平衡、保護景觀環境和古建筑、建設農村居民點”等內容。我國應借鑒德國的做法，在宅基地置換過程中，地方政府要從增加農民財產性收入、統籌城鄉發展的角度出發，農村宅基地置換整理要與改善農民生產生活環境協調推進。宅基地的節約集約利用應以改善農民生產生活條件、保護古村落農耕文明及自然景觀為前提，不具備開展宅基地置換條件的經濟發展落后的地區絕不允許擅自開展宅基地置換，以避免農民生活水平的下降。堅決杜絕對承載著悠久歷史文化的古村落進行毀滅性的拆遷，對一些村落中遺留的“一座祠堂，一座戲臺，兩三座歷史民居”等歷史文物要采用“易地重建”的方式加以集中保護與展示。并且只有在節約的農村居民點建設用地復墾為耕地的質量達到國土資源行政主管部門及有關行業管理部門的驗收標準后，才允許將新增建設用地指標轉移到城鎮，以確保我國耕地質量和糧食安全。

　　2.建立與完譽相關立法以規范宅基地置換的開展

　　為在土地整理和村莊更新中，協調好國家、土地所有者和土地使用者等利益群體的利益關系，規范土地整理和村莊更新的內容和程序，使土地整理和村莊更新在嚴格的科學規劃的控制之下進行，德國構建了完備的法律法規體系。針對當前我國宅基地置換相關法律法規及村莊規劃體系不健全的現狀，為使宅基地置換在法律法規的規范下、在科學的規劃下有序地開展，我國應盡快出臺有關宅基地置換的專項法律或條例，并應制定專門的《土地整理法》，其中重點要設計關于農村集體建設用地整理的內容。另外，要加快確立《城鄉規劃法》在城鄉統籌建設中的法律主體地位，同時，抓緊出臺村莊規劃技術標準與規范，修訂完善《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，構建完善的宅基地置換、土地整理和村莊規劃建設的法律法規體系。

　　【參考文獻】

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　　[2]中國農村宅基地閑置量大，整治潛力超億畝[EB/OL].，2012-03-26.

　　[3]張勇.城鄉等值化是城市化發展的有效途徑[N].中國經濟導報，2011-04-09.

　　[4]方明，劉軍.國外村鎮建設借鑒[M].北京：中國社會出版社，2006：9-11，18.

　　[5]易鑫.德國的鄉村規劃及其法規建設[J].國際城市規劃，2010(4)：13.

　　[6]覃永暉，吳曉等.他山之石可以攻玉——德國農村建設對環洞庭湖區的啟示[J].農業考古，2008(3)：122