摘 要: 環境法治建設與水污染治理對公眾參與提出了現實需求，水污染治理需要構建政府、企業與社會的三維關系，積極引導公眾參與其中，但通過研究發現公眾參與過程中存在能力與參與意識欠缺，參與機制不健全，政府信息公開不全面、不及時等問題，針對問題提出了加大水污染防治的宣傳教育，建立健全公眾監督水污染渠道、獎勵機制，積極引導環保 NGO 組織及地方高校參與水污染防治工作等措施。

　　關鍵詞: 公眾參與; 信息公開; 民主與法治

　　秦皇島河流眾多，水系縱橫，分屬灤河水系和冀東沿海水系，其中獨流入海的河流就有 17 條。但是秦皇島也是一座水資源貧乏的城市，全市人均水資源擁有量只有全國平均水平的四分之一。水資源關乎每一個人的切身利益，把水污染治理作為政府的頭等大事，是一個責任政府的擔當。“十三五”期間秦皇島市將著力解決河流污染問題，大力實施全市域河流生態治理，打造碧水清流的水域環境，促進域內河流水質與環境穩定向好，不讓污水由河入海。提出到 2020 年所有河流水質全部穩定達到功能區劃標準。按照《河北省水功能區劃》，人造河、新開河、飲馬河水質目標為Ⅳ類，洋河、湯河近海河段水質目標為Ⅲ類，湯河、石河、青龍河、戴河的上游河段水質目標為地表水Ⅱ類。但在河流治理過程中仍不同程度存在著農業面源污染、市區雨污同流、沿河村莊生活垃圾及生活污水隨意入河等現象。2017 年 4 月主要河流斷面水質常規監測顯示國控斷面中的飲馬河口斷面水質狀況不符合指定水質目標要求; 市控斷面中的王店子、歇馬臺斷面水質狀況均不符合功能區劃要求。

　　秦皇島是河北省最早實施河長制的地區，通過河長制凝聚了全社會治水合力，形成了四級河長齊抓共管、全流域管理體系。但在水污染治理過程中只依賴作為主要責任主體的政府和企業的作為是遠遠不夠的，企業的逐利傾向使其難以自我約束，而政府的監管存在著漏洞，因此，公眾的積極參與成為了水污染防治中的一支重要力量。“中國的環境法治應當從政府與企業的二維關系中擺脫出來，構建政府、企業與社會的三維關系。”我國“十三五規劃”也提出了構建政府、企業、公眾共治的環境治理體系。為了提高水污染防治水平，在水污染防治中推進有效的公眾參與非常必要。

　　1. 水污染防治中公眾參與的法理學基礎

　　經濟高速增長背后巨大的能源消耗和嚴重的環境污染給中國帶來空前壓力，環境問題在我國集中顯現，并呈現明顯的結構型、壓縮型、復合型特點，環境問題的集中爆發帶來了公民環保意識的覺醒。這也為公共參與環境保護提供了契機。2015 年實施的《環境保護公眾參與辦法》確立了公眾參與環境治理的法律地位。公眾參與環境保護是民主和法治在環境管理及其相關事務中的延伸。所謂公眾參與，是指具有共同利益和興趣的社會群體對政府涉及公共利益事務決策的介入，或者提出意見和建議的活動。公眾參與作為直接民主的一種形式，雖然不是純粹意義上的法學概念，但從中卻可以清楚地看到其所涉及的基本法學概念———“權利”與“權力”。權利與權力是公法學的核心范疇，保護個體權利，限制公共權力是公眾參與的法理學基礎。水污染公眾參與是一個充滿希望卻充斥著各方利益博弈、權力糾葛、權力與權利糾結的一個艱難、曲折的過程。

　　2. 公眾參與水污染多元治理的必要性

　　2. 1 環境法治建設對公眾參與提出了明確要求

　　推動公眾依法有序參與環境保護，是黨和國家的明確要求。我國在推動公眾參與方面做了很多嘗試和探索，出臺了《關于培育引導環保社會組織有序發展的指導意見》、《關于推進環境保護公眾參與的指導意見》、《環境信息公開辦法( 試行) 》等一系列制度。2014 年 4 月 24 日修訂的《環境保護法》第五條首次把公眾參與作為環境保護的基本原則予以確定，并在第五章專門設立了信息公開與公眾參與。 2015 年 9 月實施的《環境保護公眾參與辦法》對切實保障公民、法人和其他組織獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利進行了規定，暢通了參與渠道，為環境保護公眾參與提供了重要的制度保障，明確和突出了公眾參與在環境保護工作中的分量和作用。 2018 年 3 月 11 日，將生態文明正式寫入《中華人民共和國憲法修正案》，實現了黨的主張、國家意志、人民意愿的高度統一。

　　2. 2 水污染治理工作對公眾參與提出了現實需求

　　在水污染防治中，單純通過公眾的參與、企業的自覺和政府的監管都不能夠達到預期的目的。“在環境治理理論的框架內，環境問題不能僅靠政府管制或市場方式來解決，因為任何一個機構都不可能擁有足夠的資源獨自解決所有問題。”現階段，我國環境治理主要由政府作為單一主體開展相關工作，水污染防治以“命令—控制”型管制模式為基礎，但是由于目前我國環境監管能力存在執法人員不足、執法水平較低、執法裝備和技術較為落后等缺陷，政府難以對各個領域進行全面監督。如果說工業時代的奧秘是分工，那么互聯網時代的奧秘則是融合，是信息互通、資源共享、社會合作。這就要求我們確立 “合作、互通、共享”理念，打造社會治理“人人有責、人人盡責”的命運共同體，構建全民共建共享的社會治理格局。“雖然公眾參與環境保護并不一定成功，但是缺乏有效的公眾參與的環境保護制度注定要失敗。”公眾是環境最大的利益相關者，治理水污染，公眾是最大的受益者，因此，發動公眾參與不僅必須而且可行。

　　3. 水污染防治公眾參與現實困境

　　筆者通過隨機走訪與調查，查閱相關資料與相關網站發現，水污染公眾參與還存在以下問題:

　　3. 1 公眾環境意識和能力欠缺

　　長期的“政府主導型”環保工作模式造成了公眾在環保領域明顯呈“政府依賴性型”，形成了“政府主動、企業被動、公眾不動”的格局，公民普遍缺乏參與意識，即使環境意識較高的人，其環境意識水平與水污染防治知識能力也存在較大差異，對于水污染中一些指標或水域功能劃分等知識公眾普遍不了解，特別是在廣大農村地區，人們對水污染所造成的影響往往見怪不怪。而在水污染方面，恰恰我國農業、農村的污染問題較為嚴重，是水污染防治工作一個薄弱環節。且公民參與水污染防治工作多流于口頭，見諸于行動的參與不夠，對不是發生在自己身邊的水污染事件更是抱著“事不關己”的心態，自身參與更不積極。

　　3. 2 水污染環境信息公開不健全

　　公眾參與的前提是知情，政府掌握著環境信息公開的主動權，但其公開的信息的全面性、及時性得不到保證，況且其從自身利益出發，往往僅公布對自身有利的資料。就水質信息而言，有些水域還沒有系統監測，部分地方水質監測數據沒有向社會公開。重點河流地下水水質信息仍未見有效公開，造成很多社會疑慮和擔憂。筆者所在地區就存在主要河流斷面水質常規監測月報更新不及時現象。就企業信息公開而言，強制公開的部分，部分企業已經做到了信息公開，但仍有相當多的企業不能做到及時、全面公開。

　　3. 3 法律責任規定不明確，公眾參與機制不健全

　　我國與水污染防治直接相關的法律如《環境保護法》《水污染防治法》等對公眾參與水污染防治工作僅僅做了原則性描述，在參與形式、參與內容、利益訴求機制等都缺乏具體規定，這樣就難以有效調動公眾參與水資源環境污染防治工作的積極性和公眾舉報權利的保護。且相對于企業，對于個人污染水資源的行為很難監管與處罰。

　　4. 公眾參與水污染防治機制構建

　　4. 1 加大水污染防治的宣傳教育

　　新修訂的《環境保護法》在環境保護宣傳教育方面規定各級人民政府應當加強環境保護宣傳和普及工作，新聞媒體應當開展環境保護法律法規和環境保護知識的宣傳。因此，水污染防治中政府及媒體應該利用各種現代化傳媒手段開展水污染知識的傳播和普法宣傳，使公眾了解水污染及其對我們的危害，了解水污染防治的相關法規，呼吁大家支持治水、宣傳治水、參與治水，積極投身于水污染防治工作中來。依托“法律進機關、進鄉村、進企業”等活動，不斷增強生態環境保護法律法規宣傳教育的針對性和有效性。

　　4. 2 增強水質信息公開工作

　　黨的十九大報告提出“完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權。”只有公眾參與的公共決策才能反映公眾利益，這是負責任政府的執政根基。為健全和完善我國政府環境信息公開制度，《環境保護法》專設了信息公開與公眾參與一章，為環境保護信息公開提供了依據。信息公開對公眾來說是打開水污染防治有效參與機制的大門，因為如若信息不公開，所謂的參與監督就無從談起的。因此，政府在水污染防治工作中要放下“包袱” 和打開“包袱”。所謂放下“包袱”就是轉變思路，創新工作方式，改變以往“報喜不報憂”信息公開模式，對于一些涉及公眾利益的水污染事件，要做到邊督邊改邊公開，滿足了社會公眾獲取環境信息的權利，這樣既能讓排污者遭受巨大的輿論譴責，又能促進社會公眾環境意識的不斷提升。所謂打開“包袱”就是對社會公眾普遍比較關注的環境信息，應作為公開的重點主動公開，公開了環境問題才能更好地解決環境問題。

　　4. 3 建立健全公眾監督水污染渠道、獎勵機制

　　公眾參與水污染防治在相當程度上需要保障公眾監督舉報權，公眾的舉報監督權不僅包括對水污染行為的監督，也應包括對行政機關監管失職行為的監督。公眾參與水污染防治的作用是間接的，需要通過與政府、企業間的完美配合才能顯現出來。環境信訪既是政府洞察生態環境、公眾意見的重要窗口，又是衡量普通民眾環境參與程度的重要標準。首先健全舉報制度，充分發揮網絡平臺、微信公眾號和“12369”環保舉報熱線作用，對群眾舉報投訴的水污染問題，限期辦理，經查證屬實的，給予舉報人一定獎勵。其次可邀請公眾、社會組織參加重大水污染事件的調查、監督，為公眾、社會組織提供水污染防治法規培訓和咨詢。再次對于群眾舉報行政機關監管失職行為，一定要及時認真查處，對于確實存在的要及時處理，對于不存在的及時給予回復。

　　4. 4 積極引導環保 NGO 組織及地方高校參與水污染防治工作

　　環保 NGO 組織日益崛起為環境保護的一支重要力量。我國《民事訴訟法》《環境保護法》規定了符合一定條件公益環保組織可以提起環境公益訴訟，環境公益訴訟成為了環保 NGO 組織參與監督的有效途徑之一。另外，政府部門與有一定專業知識背景公益組織協作，通過環保組織可以幫助公眾學習更多環保知識，引導公眾理性、有序地參與水污染防治工作，發揮政府與民眾溝通中的橋梁作用。因此，地方政府應給予環保 NGO 組織更多政策及資金支持。地方高等院校是人才的集中地，也是科研發展的溫床，筆者所在的秦皇島地區就有河北環境工程學院、燕山大學環境學院等與環境保護相關的眾多院校，引導地方高校開展符合本地區特點的科學研究與環境宣傳教育工作，對本地區的環境治理意義重大。

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　　摘 要：本文作者介紹了城市環境與水環境的概念，分析了城市建設中的水污染控制規劃，提出了水污染控制規劃的方法。

　　水污染治理并不是一蹴而就的，這是一項長期的工程，需要政府、有關部門、社會公眾等各方主體積極參與其中。“綠水青山，就是金山銀山”，借助普通民眾、專業環保機構、大眾媒體等公眾力量開展水污染防治工作，對有效解決我國水環境污染嚴重這一棘手問題非常必要。