摘 要：當(dāng)前，在高等教育領(lǐng)域“放 管 服”改革逐步深化的宏觀政策引導(dǎo)下，政府對(duì)公立高校教師職稱評(píng)審的 “審批式管理”開始被“質(zhì)量導(dǎo)向”的“監(jiān) 管 式 治 理”取 代。據(jù) 此，公立高校教師職稱評(píng)審權(quán)的行政規(guī)制，正 在 由 “顯性”轉(zhuǎn)向“隱性”。然而，這并未改變公立高校教師的職稱評(píng)審權(quán)作為行政權(quán)的現(xiàn)實(shí)窘境，政府依舊將公立高校教師職稱評(píng)審視為國(guó)家“委辦事項(xiàng)”。要破解我國(guó)公立高校教師職稱評(píng)審權(quán)規(guī)范與保障的一系列難題，必 須走出將其界定為“內(nèi)部管理權(quán)”抑或“行政權(quán)”的誤區(qū)。從理想的狀態(tài)而言，公立高校教師職稱評(píng)審權(quán)應(yīng)回歸作為學(xué)術(shù)自治權(quán)的本質(zhì)并被納入公法規(guī)制的視野，進(jìn)而形塑“國(guó)家法”與“大學(xué)法”良性互動(dòng)的“合作規(guī)制”結(jié)構(gòu)。

　　關(guān)鍵詞：公立高校;教師職稱評(píng)審權(quán);“放管服”改革;學(xué)術(shù)自治權(quán);公法規(guī)制;合作規(guī)制

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　　如何規(guī)范與保障公立高校教師職稱評(píng)審權(quán)，是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)以及高等教育法律研究的重要議題。長(zhǎng)期以來(lái)，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與 單 位 制 的影響，我國(guó)公立高校的教師職稱評(píng)審被視為教 育行政審批的事項(xiàng)，致使公立高校人事自主權(quán)受到嚴(yán)重束 縛。20世 紀(jì)80年 代 以 來(lái)，部 分 公 立 高 校開始獲得教師職稱評(píng)審權(quán)，并由此形成高校“自主評(píng)審”與政府“行政審批”并存的“雙軌制”。在“雙軌制”的格局中，教師職稱評(píng)審權(quán)被視為一種借由 “政策途徑”下放或收回的“特權(quán)”，其與法定意義上的法人權(quán)利尚有較遠(yuǎn)距離。近年來(lái)，伴 隨 著 行政審批制度改革的深化以及高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的逐步推進(jìn)，部分省份開始取消對(duì)高校教師職稱評(píng)審事項(xiàng)的行政審批。而借由 教 育 部、中央編辦、發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源 社 會(huì) 保 障部五部門于近期聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《“放管服”意見》)使高校教師職稱評(píng)審權(quán)徹底下放至高校。至此，政府對(duì) 公 立 高 校教師職稱 評(píng) 審 的 行 政 規(guī) 制，開 始 告 別“審 批 式 管理”的時(shí)代，進(jìn)入“監(jiān)管式治理”的新階段。然 而，新階段的到來(lái)并不意味著公立高校教師職稱評(píng)審權(quán)規(guī)范與保障議題的破解。相反，圍 繞 公 立 高 校教師職稱評(píng)審權(quán)法律性質(zhì)及其法律規(guī)制途徑的爭(zhēng)議將被進(jìn)一步激化。從某種意義上 而 言，五 部 門《“放管服”意見》的出臺(tái)為重新審視我國(guó)公立高校教師職稱評(píng)審權(quán)的公法規(guī)制提供了新的契機(jī)。為此，本研究從我國(guó)公立高校教師職稱評(píng)審權(quán) 法 律性質(zhì)的研判這一邏輯起點(diǎn)出發(fā)，探討何種法 律 性質(zhì)的界定以及何種法律規(guī)制結(jié)構(gòu)的厘定更有利于規(guī)范與保障公立高校教師職稱評(píng)審權(quán)。

　　一、我國(guó)公立高校教師職稱評(píng)審權(quán)規(guī)范與保障的兩種誤區(qū)及其弊端

　　當(dāng)前，我國(guó)公立高校教師職稱評(píng)審權(quán)的規(guī)范與保障存在兩種誤區(qū)。這兩種誤區(qū) 的 產(chǎn) 生，根 植于對(duì)公立高校教師職稱評(píng)審權(quán)法律性質(zhì)的不同研判。一方面，在司法實(shí)務(wù)中，法院傾向于將高校教師職稱評(píng)審行為視為“內(nèi)部管理行為”，進(jìn)而將其排除在行政訴訟的受案范圍之外[1];另一方面，一些學(xué)者為了破解公立高校職稱評(píng)審權(quán)的司法救濟(jì)問題，將其簡(jiǎn)單地等同于行政權(quán)，忽視其作為學(xué)術(shù)自治權(quán)的應(yīng)然屬性[2]。這 兩 種 誤 區(qū)，都 具 有 各 自的弊病。前者使得教師權(quán)利難以受到有效的救濟(jì)與保障，“內(nèi) 部 管 理 行 為”理 論 實(shí) 質(zhì) 上 是 以“自 主權(quán)”為名，行“特別權(quán)力關(guān)系”之實(shí)。換言之，在 我國(guó)，“內(nèi)部管理行為理論”實(shí)際上是大陸法系特別權(quán)力關(guān)系理論的翻版。表面上，法院對(duì) 高 校 教 師職稱評(píng)審權(quán)作為自主權(quán)的重要構(gòu)成表示尊重，但是其卻使教師權(quán)利陷入法律救濟(jì)的困局。在“王曉華案”中，華中科技大學(xué)講師王曉華以“其符合原國(guó)家教育委員會(huì)和該校規(guī)定的副教授評(píng)聘資格條件卻未被學(xué)校評(píng)審為副教授，而學(xué)校將不符 合條件的第三人評(píng)審為副教授，認(rèn)為該校在本次 教師職稱評(píng)審中存在著弄虛作假”為由向教育部提起行政復(fù)議申請(qǐng)。教育部認(rèn)為：華中科 技 大 學(xué) 是經(jīng)過國(guó)家批準(zhǔn)具有評(píng)審副教授職稱資格的高等學(xué)校，該校具有制定具體的評(píng)聘條件和程序，并組織相應(yīng)教師職務(wù)評(píng)審委員會(huì)的法定權(quán)力;教師職 務(wù)評(píng)審委員會(huì)的評(píng)審行為不屬于具體行政行為，該教師因不符合條件而未能通過教師職務(wù)評(píng)審，屬于學(xué)校內(nèi)部正常管理活動(dòng)。而北京市第一中級(jí)人民法院經(jīng)過審理后，認(rèn)定對(duì)教師之評(píng)聘系高等學(xué)校之自主權(quán)，故職務(wù)評(píng)審委員會(huì)之決定非具體 行政行為，并據(jù)以維持教育部之行政復(fù)議不予受 理之判決，駁回原告其他訴訟之請(qǐng)求。王曉華不服，再向北京市高級(jí)人民法院提起上訴，該人民法 院維持原判[1]。教育部與北京市第一中級(jí)人民法院均否認(rèn)高等學(xué)校教師職稱評(píng)審行為屬于具體行政行為，進(jìn)而分別做出不受理行政復(fù)議和駁回訴 訟請(qǐng)求的決定。顯然，“內(nèi)部管理行為”理論的提出，使公立高校教師職稱評(píng)審權(quán)的行使游離于法治的規(guī)約之外，而教師的權(quán)利救濟(jì)渠道則被堵塞。

　　二、“放管服”新政背景下我國(guó)公立高校教師職稱評(píng)審權(quán)的行政規(guī)制邏輯嬗變

　　當(dāng)前，我國(guó)公立高校教師職稱評(píng)審權(quán)的行政規(guī)制邏輯，總體上經(jīng)歷了從“審批式管理”的顯性控制向“監(jiān)管式治理”的隱性控制轉(zhuǎn)變的歷程。根據(jù)福柯(MichelFoucault)的 觀 點(diǎn)，“審 批 式 管 理” 類似于“權(quán)力之手”，采用“顯性”的控制手段，強(qiáng)調(diào)管制主體與管制客體之間的“身份依 附”關(guān) 系[5]。而“監(jiān)管式 治 理”則 意 味 著 政 府 對(duì) 公 立 高 校 的 監(jiān)督，從傳統(tǒng)的、基于“干預(yù)原則”的高權(quán)管制邏輯轉(zhuǎn)向基于“合作原則”的監(jiān)管治理邏輯。有別于作為 “權(quán)力之手”的“審批式管理”，“監(jiān)管式治理”是一種作為“權(quán)力之眼”的隱性控制模式[5]。隱性控制模式的“微妙與玄奧之處在于：表面上大學(xué)被賦予了更為充分的自主權(quán)，然而，在政府所關(guān)注的可測(cè)量、可計(jì)算與可視化的結(jié)果(業(yè)績(jī))評(píng)價(jià)過程中，其實(shí)大學(xué)的所有運(yùn)作過程都被納入福柯所謂的權(quán)力之眼監(jiān)督之中。如果說(shuō)傳統(tǒng)的政府管理更多依靠的是權(quán)力之手;那么，現(xiàn)代治理使用的則是權(quán)力之眼，這種權(quán)力之眼的視野更為開闊，而且更能明察秋毫”[5]。

　　(一)顯性控制的行政規(guī)制邏輯：公立高校教師職稱評(píng)審權(quán)的“審批式管理”

　　1986年原國(guó)家教育委員會(huì)發(fā)布的《高等學(xué)校教師職務(wù)試行條例》(以下簡(jiǎn)稱《試行條例》)明確對(duì)公立高校教師職稱評(píng)審權(quán)采用“備案”與“審定” 相結(jié)合的管理方式 且 探 索 實(shí) 行“雙 軌 制”。該《試行條例》第15條規(guī)定：“講師任職資格，由學(xué)校教師職務(wù)評(píng)審委員會(huì)審定，報(bào)省、自治區(qū)、直 轄 市 或主管部委教師職務(wù)評(píng)審委員會(huì)備案;沒有成立 教師職務(wù)評(píng)審委員會(huì)的學(xué)校由教師職務(wù)評(píng)審組評(píng)議，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市或主管部委教 師 職 務(wù) 評(píng)審委員會(huì)審定。教授、副教授任職資格，由學(xué)校報(bào)省、自治區(qū)、直轄市、主管部委教師職務(wù) 評(píng) 審 委 員會(huì)審定，審定的教授報(bào)國(guó)家教育委員會(huì)備案。部分高等學(xué)校教師職務(wù)評(píng)審委員會(huì)，經(jīng)國(guó)家教育 委員會(huì)會(huì)同省、自治區(qū)、直轄市、主管部委批準(zhǔn)，有權(quán)審定副教授任職資格，或有權(quán)審定副教授、教授任職資格。審定的教授報(bào)國(guó)家教育委員會(huì)備案。” 顯然，《試行條例》第15條 的 規(guī) 定，僅 賦 予 部分公立高校教師職務(wù)評(píng)審委員會(huì)審定副教授乃至教授任職資格的權(quán)力。至此，關(guān)于副教授、教授的職稱評(píng)審權(quán)開始呈現(xiàn)出“分層規(guī)制”或“雙軌制”的格局[6]。基于《試行條例》的規(guī)定，“雙 軌 制”將 教師任職資格的評(píng)審分別劃歸為教育部(或省、自治區(qū)教育機(jī)構(gòu))及學(xué)校本身(被授權(quán)之大學(xué))。此后，在簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下，借由行政機(jī)關(guān)發(fā)布規(guī) 范 性文件的“政策途徑”和“漸進(jìn)式”的放權(quán)，越來(lái)越多的公立高校獲得了更大的職稱評(píng)審權(quán)限。毋庸置疑，在“雙軌制”或“分層規(guī)制”的管制格局中，部分高等學(xué)校(尤其是重點(diǎn)大學(xué))借由職稱評(píng)審自主權(quán)的獲得，超脫了政府的“高權(quán)管制”，而其他未獲得 “授權(quán)”或政府“放權(quán)”的高等學(xué)校(尤其是地方高校)，其職稱評(píng)審仍然屬于政府的 “行 政 審 批 事項(xiàng)”[7]。

　　(二)隱性控制的行政規(guī)制邏輯：公立高校教師職稱評(píng)審權(quán)的“監(jiān)管式治理”

　　當(dāng)然，這種公立高校教師職稱評(píng)審權(quán)的“雙軌制”格局，在高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的背景下正在逐漸被破除。其中，《國(guó)務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》明確將高校副教授職稱評(píng)審的行政審批權(quán)下放至各省級(jí)教育行政部門。據(jù)此，教育部發(fā)布了《關(guān)于做好高等學(xué)校副教授評(píng)審 權(quán) 授 予 工 作 的 通 知》。該 文 件 明 確 指 出： “高等學(xué)校副教授評(píng)審權(quán)的審批工作由教育部下放到省級(jí)人民政府教育行政部門實(shí)施。”此 后，各省相繼出臺(tái)了相應(yīng)的擴(kuò)大與落實(shí)高校職稱評(píng)審權(quán)的規(guī)范性文件，部分省份取消了政府對(duì)高校 職 稱評(píng)審的行政審批，通過政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)備案管理與事中事后監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)放權(quán)與監(jiān) 管 相 結(jié) 合。例如，浙江省教育廳、人力資源和社會(huì)保障廳印發(fā)了《關(guān)于深化高校教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)聘制度改革的意見》以及《關(guān)于高校教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)聘制度改革有關(guān)問題的通知》等規(guī)范性文件，對(duì)公立高校教師職稱評(píng)審權(quán)的行使采取抽查、復(fù)核以 及 黃牌警告乃至退出機(jī)制等行政規(guī)制方式。又 如，陜西省教育廳發(fā)布《陜西省高等學(xué)校副教授評(píng)審權(quán)授予及管理辦法》以及《關(guān)于授予陜西省省屬高等學(xué)校副教授評(píng)審權(quán)的通知》等規(guī)范性文件，實(shí)行自主評(píng)審質(zhì)量抽查制度以及高等學(xué)校副教授評(píng)審權(quán)復(fù)檢制度。當(dāng)然，這種基于質(zhì)量評(píng)估與 檢 驗(yàn) 的 監(jiān)管式治理模式，早在原國(guó)家教育委員會(huì)、人事部于1994年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好高等學(xué)校教授、副教授任職資格評(píng)審權(quán)工作的通知》中就已經(jīng)有所體現(xiàn)。該文件指出：“國(guó)家教委和人事部將委托地方教育行政部門會(huì)同當(dāng)?shù)厝耸?職改)部門以及有關(guān)部委教育行政部門組織力量采取普查與抽查相結(jié)合的辦法，對(duì)已具有教授或副教授任職資 格評(píng)審權(quán)的高等學(xué)校進(jìn)行檢查和評(píng)估，對(duì)不能正 確行使權(quán)力、保證評(píng)審質(zhì)量的，將暫停評(píng)審工作直至收回評(píng)審權(quán)。”

　　三、回歸學(xué)術(shù)自治權(quán)的本質(zhì)：我國(guó)公立高校教師職稱評(píng)審權(quán)的合作規(guī)制

　　公立高校教師職稱評(píng)審權(quán)作為一種學(xué)術(shù)自治權(quán)，指涉作為團(tuán)體的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)其成員即教 師 的學(xué)術(shù)資格和能力進(jìn)行同行評(píng)審的權(quán)力，是一 種 特殊的社會(huì)公權(quán)力。在大陸法系國(guó)家 和 地 區(qū)，公 立高校教師職稱評(píng)審權(quán)往往被視為人事自治與學(xué)術(shù)自治的重要表現(xiàn)形式，屬于大學(xué)自治的組成部分，其目的在于更好地保障作為基本權(quán)利的學(xué)術(shù)自由的實(shí)現(xiàn)。換言之，公立高校教師職稱評(píng)審權(quán)作為學(xué)術(shù)自治權(quán)，是學(xué)術(shù)自由的制度性保障;而如何規(guī)制學(xué)術(shù)自治權(quán)，則構(gòu)成“學(xué)術(shù)法”的核心議題。德國(guó)公法學(xué)者阿斯曼(JanAssmann)教授認(rèn)為：“學(xué)術(shù)法嚴(yán)格遵守《基本法》第5條第3項(xiàng)學(xué)術(shù)自由之保障，并在公法規(guī)范的架構(gòu)下發(fā)展，此即清楚標(biāo)示出該領(lǐng)域的基本原則。在這些基本原 則 中，合 作原則具有重要的意義，因?yàn)閷W(xué)術(shù)的本質(zhì)即展現(xiàn) 于合作之中……在學(xué)術(shù)法領(lǐng)域，合作是順 應(yīng) 其 事 物之結(jié)構(gòu)，因而成為管制的切入點(diǎn)。此外，還應(yīng)考慮基本權(quán)之保障;因?yàn)椤痘痉ā返?條第3項(xiàng)指出要確保學(xué)術(shù)自由，因此與學(xué)術(shù)相關(guān)的國(guó)家決策程序應(yīng)顧及基本權(quán)主體的自主性。合作原則作為一種緩和的平衡模式，也有助于學(xué)術(shù)能適應(yīng)國(guó)家之規(guī)范。”[9]125除此之外，德國(guó)學(xué)術(shù)法的見解認(rèn)為，自我監(jiān)督被視為一種適合學(xué)術(shù)性質(zhì)的管制形式，學(xué)術(shù)體系的特殊的封閉性在法規(guī)范上獲得確保，并為包括立法規(guī)制、司法規(guī)制等在內(nèi)的國(guó)家規(guī)制設(shè)置了界限。在德國(guó)，自我監(jiān)督被作為學(xué) 術(shù) 場(chǎng) 域 的基本規(guī)制與治理途徑，經(jīng)常采用專家討論以及 獨(dú)立報(bào)告的方式作為管制形式[9]123。

　　總而言之，即便公立高校教師職稱評(píng)審的程序裝置因?qū)W術(shù)自治的特殊性而弱于其他領(lǐng)域的要求，但是，為減少職稱評(píng)審的恣意與武 斷，增 進(jìn) 職稱評(píng)審的理性、審慎與合意，其仍須遵守正當(dāng)程序原則的基本要求亦即“最低限度的程序保障”。正如季衛(wèi)東教授所言，程序的正當(dāng)過程的最低標(biāo)準(zhǔn)是，公民的權(quán)利義務(wù)將因?yàn)闆Q定而受到影響時(shí)，在決定之前他必須有行使陳述權(quán)和知情權(quán)的公正的機(jī)會(huì)。為此，我們需要設(shè)立一系列關(guān)于 議 論 答 辯和推理說(shuō)明的規(guī)則和義務(wù)[26]。

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