摘要：摘 要： 中國的民本邏輯與美國的授權邏輯，都尋求災難治理中及時響應快速凝聚共識?????????????????????????????。中國的民本邏輯內在地體現了
摘 要： 中國的民本邏輯與美國的授權邏輯，都尋求災難治理中及時響應快速凝聚共識?????????????????????????????。中國的民本邏輯內在地體現了制度的人文關懷?????????????????????????????。中美防災減災制度框架體系的演進顯示，災難治理的全生命周期都需要制度的引領與社會的協同。中國災難治理體系需要在技術韌性、事前預防、注意地方性、社會整合動員等方面進一步完善。
關鍵詞： 災難治理；制度；協同
一、災難治理的制度邏輯
制度是“社會生活的基石”，是一整套約束體系，這種規約能夠降低交易成本和不確定性，進而生成關于社會行為的較穩定預期。制度是針對具體時空具體問題，創造、衍生發展出來的法律、制度和原則，它既包括法律、規制等正式規則，也包含禁忌、習俗等非正式規則。制度變遷理論認為，制度運轉發生在社會系統中，系統中的任何結果都取決于諸多因素的相互影響，制度在災難治理中起著關鍵的基礎性作用。作為一系列約束的集合體，制度有其特定的邏輯。制度邏輯也即制度的建構邏輯，其中包含了制度建構的目標與制度框架。制度目標決定了制度架構的設立模式與運行機制，通過框架的約束與支撐，確保制度目標的實現。從《兵庫框架》到《仙臺框架》①，國際社會已經構建了較為成熟的災難治理指導體系。《仙臺減少災害風險框架》（2015-2030年）是目前多數國家遵循的防災減災制度體系，其目標在于減少風險，促進社會可持續進步。其框架體系中擴展了災難風險治理的參與，促進了政府組織、民間組織、社區組織的合作。中美作為世界主要大國，在防控應對災害中都形成了較為完備的制度體系，科學防控、及時預警、快速響應、盡快恢復已成為應急治理的普遍法則。不同文化體制下，中美兩國在應急治理中形成了適應各自國情的分異的應急圖景。對中美兩國的制度邏輯與框架體系進行比較分析，從災難發生演進規律著眼，結合不同國情特點，探討形成動態的災難——制度耦合演化的螺旋遞進與政策安排。
（一）美國災難治理的授權邏輯
從美國應急管理法律體系看，其建構的邏輯在于緊急授權，緊急情況發生時，聯邦或州政府可獲得國會授權。緊急授權賦予聯邦和州調動民兵的合法性，可以授權政府“暫停人身保護令”。這一規定表明，在應對緊急狀態時，行政權可以沖破司法權所賦予的人身權利，沖破人身保護令的約束。對于因采取強制措施造成的人身傷亡等，予以應急人員豁免權。如果事態超出州政府的授權范圍，憲法賦予州政府緊急處置權，也即在未獲得聯邦授權的情況下，州政府擁有緊急審批和應急響應的權限。通過授權跨越體制束縛，集中整合資源應急響應，維護社會秩序。授權思維同樣體現在美國一些專項應急法規中。《國家緊急狀態法》賦予總統在緊急狀態期間的綜合指揮權。聯邦政府應急處置角色由補充輔助漸變為整合與協調。特別是卡特里娜颶風事件之后，聯邦層面應急事件管理系統和應急響應框架上升為國家倡議，通過授權實現集權，以最大限度整合資源，快速響應。美國各州的應急法案和專項法律條款等，也顯見法定授權的制度邏輯。賦予州及州以下地方政府、非政府組織、社會團體相應的功能角色和應急權限，使各項工作合法化。[1]基于實現國家與社會穩定與韌性的目標需求，從防災準備方面，預設最大威脅的風險情境，并對此進行評估，查找缺口和短板，錘煉防災減災的核心能力。順著這一目標，在框架上，聯邦通過授權可以介入州事務中，州或地方政府可以打破司法權中的人事保護權。也即減災行動中，不同層級的政府，以及政府與社會之間的職責可以在制度框架中進行明確設定。聯邦、州、地方政府、社會團體、非政府組織、民眾，以最大共識協同起來，形成面向社區的合作伙伴關系。
（二）中國災害治理的民本邏輯
新中國成立以來，我們防災減災的經驗性規范與做法逐步上升到國家法律、法規和各級地方政府的規章及規范性文件。防災減災的規制文本，如法律、法規、規章、通則、管理辦法等，在總則或立法目的中都明確強調，“為規范相關工作，保障人民群眾生命財產安全和相關領域安全，制定本法或本辦法”。制度建構的目標是保障人民生命財產安全，維護社會秩序穩定運行。這是我國應急制度訂立的目標與宗旨。以民為本的目標導向突顯出在黨的領導下，政治、經濟、社會、文化全部領域的建構目標與黨全心全意為民服務的宗旨是一致契合的。保障民眾生命財產安全的目標導向下，災害治理的所有行動都指向一個基本的出發點，有利于快速凝聚黨政軍民共識。重大突發事件發生后，涉事主體須在第一時間上報上級主管部門，層層上報，信息在縱向層級間暢通，有助于決策主體及時掌握動態情勢，及時出臺應對措施。因應災難的繁多類型，自然災害、工業事故、環境污染、瘟疫病毒等，不同類型的災難都制定了相關的法律法規。《安全生產法》《危險化學品安全管理條例》《水污染防治法》《突發事件應對法》《職業病防治法》《傳染病防治法》《食品安全法》等，均明確了立法設置的目的在于保障人民生命財產安全和規范相關領域的工作。同時規定相關領域職能部門的職責、違反相關職責義務的懲戒措施。專項應急法規文本一般在總則或立法目的中明確各級政府主體責任、相關職能部門的監督管理責任、上級職能部門對下級的指導義務、職能監管部門對同級政府的備案義務。這些法規、規章一般內含或附帶有預案性質的程序性操作，對防災備災起著重要的預警和指導作用。綜合性的應急法案和專項法規都有法定授權的制度邏輯。屬地政府在災難事件發生后，可依法發布調用和征用資源的決定，依法下達救援命令。因應災情變化，可實施暫時限制民眾自由的緊急措施。這與美國以行政權阻斷司法權的性質相似。制度目標的實現也有賴于黨委統籌領導、政府負責、社會協同?????????????????????????????。
從中美制度設計走向看，兩國防災減災制度邏輯的聚焦點都是要塑造災難治理的核心力，通過授權或凝聚共識調動各方力量完成資源整合。中美兩國應急制度目標都是為了盡最大努力降低災害的破壞力，重塑社會秩序。但從應急制度邏輯看，兩國在體制模式、社會民眾理念等方面存在差異。美國的法定授權邏輯和中國的集權邏輯都有助于權力快速介入啟動應急響應，美國的授權范圍不僅限于地方政府和職能部門，非政府組織與公眾都可以在其職責范圍內獲得相應處置與豁免權。中國防災減災的整體生命周期中，集權與集權模式下選擇性分權，決定了縱向響應優于橫向協調。更為顯著的差異在于制度的人文關懷層面，快速響應保障人民生命財產安全是中國應急制度的終極關懷。
二、災難治理的框架體系
制度邏輯決定架構體系。防災、減災、恢復是任何災難都必經的過程，因應防災、減災、恢復重建的整個災難生命周期，不同階段對于治理力道的要求是不同的。防災的關鍵在于精巧的制度設計，減災的關鍵在于響應力，恢復重建的關鍵在于制度改進、領導力和整體社會的感知與重塑。每個階段側重力道雖有不同，但防災減災的全生命周期不同階段，都需要制度、領導力、社會的協同共治。
（一）美國災難治理的演進
美國防災減災體系構成有三個重大節點。第一個節點是1979年聯邦緊急事務管理局（FEMA）的成立。在此之前雖然應急管理由軍工轉向民防，但以防災為主。FEMA成立后，原來分散的應急部門和項目進行了重組，單項應急管理轉向綜合防災減災。第二個節點是1992對FEMA的改革，使其從防災向減災傾斜，從以政府為主向多元主體協同轉變。在應對巨災的實踐中，政府部門認識到社區參與防災減災的重要性。災難來臨時，社區能夠適應情境并盡快做出反應。抗災社區成為應對災難、降低脆弱性、增強社區與城市持續性和韌性的最好手段。第三個節點是美國國土安全部的成立。這是一個由聯邦22個政府機構合并的大部，負責指導國家到地方的應急管理工作。國安部的成立標志著美國應急平臺體系成形，美國也逐步構建了綜合性、協同性應急框架體系。
經由逐漸完善，現在整個應急框架體系由完備的法律體系、組織平臺、專門人員、社會團體共同構成。《災害救助和緊急援助法》《聯邦響應計劃》《全國緊急狀態法》《國土安全法》等經由法定授權，明確防災減災中指揮部門、協同部門的職責任務，物資保障。根據州與地方政府之間訂立應急互助協議，部分州之間也訂立了互助同盟協議，災害治理中資源共享。一整套完備的法律、配套規程，構建起聯邦—州—地方縱向治理體系，和區域間、府際、政府部門同社會團體之間的橫向互助協同體系。[2]國土安全部是美國應急管理最高機構，其在地方設區域代表處，協同地方應急機構評估事態、制定援助計劃并實施救援。其內設機構應急響應局是防災減災的核心部門，下設應急準備部、緩解災害影響部、應急響應部、災后恢復部、區域代表管理處辦公室；其內設智庫為國家國土安全中心，為全國和地方州提供決策和技術支持；同時內設應急運行調度中心和應急培訓中心。應急運行調度中心設有固定場所，常年保持常態運行，為相關職能部門預留辦公及通信設施，能夠實現重大災難協同指揮。配備的通信指揮車能夠保證災難發生時，消防、交通等系統互相連接。常態時，調度中心的信息監控室24小時運轉，收集、掌握區域動態信息，研判區域態勢。州和地方層面同樣設置常態化應急行動中心，配備通信、視迅、救援設備，力求快速反應，高效運轉。
（二）中國災難治理的演進
中國的防災減災框架體系也是在總結災難汲取教訓的經驗中，逐步走向制度化。新中國成立后曾經爆發的麻疹、病毒性甲型肝炎、流行性傳染病等大型公共衛生事件，促使我國制定了一系列應對大型公共衛生事件的標準化程序和操作規程，使得重大傳染病來臨時，基于標準化的操作流程快速啟動應急響應。應急預案和標準操作流程有助于災難治理有效遵循，保證制度規范化。中國災難治理體系有三個節點。第一個節點是應急管理“一案三制”體系構建。肇始2003年“非典”事件，我國構建了“橫向到邊、縱向到底”的應急預案體系。在體制上，分級分類、屬地管理；機制上，建立了預警體系，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制；在法制上，以《突發事件應對法》出臺為標志，突發事件管理向法治化軌道靠攏。第二個重要節點是2008年。2008年，我國成功抗擊南方雨雪冰凍災害、應對“5·12”汶川特大地震，并舉辦了奧運會。這彰顯了社會主義制度的優越性、黨的政治優勢和組織優勢，是對“一案三制”的重要檢驗和進一步豐富發展。黨的十八大提出建立源頭治理、動態監管、應急處置。2003年非典危機后，第二個節點統一為專業化應急組織平臺的構建。標志是2018年應急管理部成立，填補了應急法出臺后對口執法部門缺位的尷尬，應急管理由常態管理向專業管理轉變。第三個節點是2020年以健全重大公共衛生應急體系為抓手的應急體系的建構與完善。2019年末新型冠狀病毒疫情在全國31省多點開花，世界其他地區也出現新冠確診病例。累計確診病例超過8.4萬例，隔離觀察者超過12萬人①，確診病例基數之大、投入全國醫護力量之多、波及范圍之廣、受感染醫護人員之多，都是新中國成立以來罕見。疫情應對防控中突顯的法律體系不足、應急準備不足、應急能力不足、經驗反思總結不足等，都有必要從體制機制上創新與完善風險災害防控舉措。
我國已形成由法律、法規、規章、條例、管理辦法構成的應急管理法律體系。截至2018年，應急綜合、專項法律法規429項，覆蓋自然災害、地質環境、公共衛生、軌道交通、核、海上航空、草原森林、危化醫療、教育等自然與社會領域，形成預警、應對、減災、恢復整體災難周期中的預案、標準、評估、演練、報送、培訓、儲備、信息等程序與機制?????????????????????????????。[3]應急管理部作為國務院主管安全生產、災害管理、應急救援的組成部門，統一指揮，通過資源優化整合，形成專業化災難應對體制。應急體系總體上呈現統一指揮、分級負責、多部門聯動的架構。如2019年4月施行的《生產安全事故應急條例》，《條例》防災中側重統一、規范、職責、預案、標準、依法、評估、風險、危害、科學性、可操作性、演練、報送、培訓、儲備。從關鍵詞頻中可以觀察到，相關法律在防災備災方面，講求標準統一，預案應具備科學性和可操作性。職能部門需要對預案進行評估，組織、培訓相關部門、人員進行應急演練。再如《危險化學品安全管理條例》屬于專項領域的法律文本，類似文本規定相關職能部門的職責，如審查核發許可證、監督管理、相互協作等。規定相關企業單位等在選址、設施、人員等方面須具備從事相關業務的法律、行業、技術及檢驗標準。所有的法律、法規和規章都制定了懲戒條款。基于文本挖掘的分析顯示：經由法定授權，賦予職能部門防災減災的合法性。通過嚴密的程序設計，提供有效的導引，增強從業單位、從業人員、職能部門的災難防災意識和快速響應能力。
三、災難治理應努力的方向
世界上沒有不變的常態制度，科學的災難治理必須是科學的根據地方情勢、社會人文等因素予以動態調適。曾經較為嚴密的制度體系，如果缺乏良性配套，或者基于決策、判斷、信息、常識、專業性等的良莠殊同，都可能導致制度的預判、響應、協調、組織能力的弱化。新冠病毒仍在世界其他地區蔓延，中國階段性防控成果非常顯著。世界衛生組織專家認為，“老式的公共衛生工具”，配合以“嚴厲的、創新的方式”，中國抗疫規模是罕見的，取得了階段性成功。迄今仍未得到有效控制的全球性病毒，美國已因疫情死亡超過10萬人，居全球首位，表明其應急治理能力和應對態度方面確實存在諸多問題。美國缺乏“上下一盤棋”、凝心聚力的指揮協調能力，難以在短時內大規模生產試劑盒和其他急需防疫物資。
統一的制度規范和標準指導下，不同區域不同部門災難治理的實踐在效果上差異頗大。根據李雪峰關于美國應急管理案例研究中列舉的案例，同樣在美國嚴密的應急法案規約指導下，不同地區不同部門在應對處理突發災難事件時，因決策、判斷、專業性等的差異，導致防災減災的制度在運轉上效果差異巨大。[4]如密爾沃基陷孢子蟲病事件中，密爾沃基公共衛生部有關人員擁有關于隱孢子蟲的微生物學專業知識，并曾參與之前的危機應對工作，擁有相關專業經驗。人員知識和技能儲備有助于快速評估事件的性質，進而快速應對。而三哩島核事故中，核電站操作人員缺乏專業培訓，專業性嚴重不足，無法評估預案框架外的問題，進退失據。其中的原因較為復雜，或因地域人文慣習、或因領導能力風格、或因社會文明程度有別，或因決策失誤誤判情勢，或因社會尚沒有對突然到來的災難形成較為一致的共識。因此，防災減災的制度、程序能否有效運轉，需要在制度之外探討社會、文化、人等聯合因素的作用。這也是災難文化學關于災難認知與安全意識研究的主題，從價值觀、認知、情感態度等層面探討災難治理效能差異的成因，探討不同文化環境中人們的防災減災培訓、信息傳遞、行為特征等。
（一）增強技術韌性
增強災難治理的效能需要在真實的自然與社會災難事件中加以檢驗。防災減災的目的是要增強城市的韌性，新興技術是韌性城市的核心部件。通過信息和物聯技術，使城市及早感知風險，及時響應，利用仿生和虛擬技術，增強基礎設施的防災抗災能力。一體化的安全感知與監測系統能夠在短時內實現跨領域、跨部門優化決策。地震后，傳統地質災害防范通常是人工巡查來確定新增的地質災害點。現在，地質災害防范的巡查是由無人機、GPS、計算機模擬等完成的。2019年5月，印度東部奧里薩邦州遭受了嚴重的熱帶氣旋風暴，但該州死亡率和損失率都較以往有很大程度下降，原因之一是技術預警能力的提升。該州建造了800個防颶風避難所，在6個沿海地區的122個警笛塔升級了預警系統。疫情持續期間，互聯網、物聯網、云計算等數字虛擬技術在醫治防控、政務服務、基層治理等方面提供了數字化網絡化平臺，將線下的登記、問診轉移到線上，將線下的實體建筑通過5G直播的方式提供技術保障。通過紅外技術、“疫情數據地圖”精準捕捉動態情勢。政務部門的視頻、音頻會議和指揮部署，智慧物流平臺的快速物資調配等，都大大延展了人們活動的空間，極大提高了疫情響應效率。
目前，技術上已經可以實現模擬仿真、分析預測、監測、損失評估，更進一步的技術韌性體現在專業的分析能力方面。單一災害發生后，很多時候會衍生耦合為復合性的災害鏈條，“從單一災種向綜合減災轉變”需要技術實現針對性的集成與解決。圖片、影像、聲音等不同數據載體，如何設定參數，構建分析模型？不同源的數據如何有效集成？如何精準地實現多源異構數據按照不同的時空維度和層級結構的可視化分析？這些仍存在技術和專業人才短板。
（二）培育事前防范思維
災難是人類社會生產生活中難以避免與控制的非常態事件，不以人的意志為轉移。災難的發生有其偶然性與隨機性。人類社會經歷了無數次災難洗禮，積累了豐富的防災減災經驗。災難到來之時人們的應對，是被動的應激反應與自救。應對災難，化被動為主動，最好的利器是常態時期的制度設計與安排。科學的災難治理體系有助預防并降低沖突維度、降低災難發生的頻率、降低災難的危害性、最大限度地減輕災難造成的損害，增強城市系統韌性。[5]災難治理一定要轉換思維模式，由注重災后恢復轉向事前防范預防，科學的防災備災使城市在災難發生時，能依靠自身的功能特性保持或恢復到災前的狀態。事前防范是一種科學的風險管理思維，符合《仙臺減災框架》中將風險災害視為與社會發展相關的議題。災害事前預防的意義不局限于降低受損程度，而是基于理念上、方法上、行為上的行動，鍛煉災害中的自救互救能力，增強對災害情境的感知理解能力。事前預防需要制度體系基于“風險—預警—響應—恢復—重建”的螺旋循環，在持續的系統反饋中修正完善。科學預防有助于城市韌性與適應力的提升，常態化的預警防范機制也有助于培養全社會的防災意識。
首先，對于風險源的科學評估?????????????????????????????。預先發現安全隱患。遵循天道自然規律，萬事萬物相生相長的規律，在規避某些風險隱患的同時，找到風險的根源，風險擴散蔓延的可能途徑。如對于風險關鍵點位中風險強度及持續時間的界定，風險的影響程度及范圍，風險可能造成的損失等。在評估基礎上，利用技術手段識別風險路徑。其次，地方職能部門的宣傳警示教育、防災政策中的冗余機制設計、城市規劃、災后恢復中的角色功能分配等，都屬于事先的制度化與機制化防范。尤其在防災教育方面，需要更加務實深入地形成引導效應，將防災教育作為國民通識教育貫穿社會生活的不同場景中。同樣地，避險應急演練應該嵌入日常生活中，由節點式的演練思維轉化為內在的主動避險思維。將風險防范意識植入到城市防災減災規劃中。城市決策者應該高度重視城市社會經濟體系潛在的脆弱性，考慮風險災害可能造成的疊加影響，城市公共設施規劃應有留白，增加規劃的冗余度，將防災減災設計有機嵌入到城市總體規劃和各專項規劃中，構建多層次、多目標的城市防災減災空間規劃體系。統籌處理短期規劃與中長期規劃、總體規劃與專項規劃之間的矛盾關系。城鄉區域建筑面積、人口密度、容積率、生態環境、生命線工程等不僅要平衡居住需求和配套需求，更要考慮災害風險的連鎖性、破壞性、沖擊性，以及風險隱患可能造成的持續性影響。再次，防災型社區的構建對于塑造社區民眾防災減災的理念與素養，提升民眾防災減災的能力，起到了至關重要的作用。日本民眾災難應對中的從容有序與協作互助，得益于平時多樣化的防災教育與避險救護訓練。目前，我們的災前預防控制措施并不完善，信息共享機制也相對薄弱，需要進一步完善。
四、進一步思考
由于制度目標初始化邏輯具有宏觀泛在性，層級節制、自上而下的官僚制架構與之相呼應。在具體災難事件的響應中，制度框架中的“梁”與“柱”如何發揮其承重功能，需要應急響應主體在各自的職責范疇內相機行事。防災減災的制度架構統合在“黨政同構”、“職責同構”的大框架中。黨委統領防災減災工作，政府向同級黨委負責并報告事項，下級政府對上級政府負責并報告工作。職責同構下，上下級政府間事權不同，但負責事項具有高度的同構性，緊急狀況下通過“有選擇地集權”，上級政府越級行使指揮調度權力既具有情勢上的合理性，在實際中又具備可行性。應急響應中，屬地政府的應急處置權與上級政府的應急指揮權在客觀上具有職責重構性，應急職能層級疊加，屬地政府得以快速執行上級政府的指令。但由于責任無法在上下級政府間進行分解，防災減災過程中的疏漏失誤、響應不力、調度失據等的責任往往直接落到屬地政府。黨政同構、職責同構的縱向層級制度保證了決策的效率，同時職能分工決定了防災減災整個災難治理周期中，需要多個職能部門的協同配合。黨政同構、職責同構，通過集權和有選擇地授權，賦予主管部門調度其他同級職能部門的應急處置權限，現實中由于缺乏法定的協調程序，能否真正啟動協同機制具有較強的隨機性。或者借由跨部門的議事協調部門啟動協調程序，囿于法制機制的滯后和部門利益考量，職能部門間會通過程式化、模式化的規范動作進行消極抵制、拖延。擴展開來，受制于層級節制、體制內授權的制度框架，體制外的力量以何種方式、經由何種程序有機參與到應急響應中，缺乏相應制度目標的設定。由于缺乏對于非政府組織、社會團體，以及民眾個體“應該做些什么”的目標設定，災難治理中橫向協作難以有機地銜接與配合，橫向協作應急機制始終是防災中較為欠缺的一環?????????????????????????????。
參考文獻：
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韓 雪
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