鄭州，地處中原腹地，是八大歷史文化古都之一，境內(nèi)有文物古跡 1 萬多處，其中，全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位 38 處 43 項。近年來，隨著鄭州市加快建設(shè)國家區(qū)域中心城市，對土地的需求不斷增加，如何在保障城市建設(shè)用地的前提下，有效保護(hù)歷 史 文 化 遺 產(chǎn)? 鄭 州 市 以 “考古前置”為突破口，積極推進(jìn)土地出讓改革，實現(xiàn)了城市建設(shè)與文物保護(hù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。目前，市區(qū)范圍內(nèi)已完成考古供應(yīng)土地約 13748 畝。

　　取得的主要成績

　　“考古前置”改革的重要目的是在土地出讓前明確考古方面的開發(fā)條件：對未發(fā)現(xiàn)文物遺存的，直接公開出讓;對發(fā)現(xiàn)文物且需要“異地保護(hù)”的，發(fā)掘移存后公開出讓;發(fā)現(xiàn)文物需要“原址保護(hù)”的，調(diào)整用地規(guī)劃公開出讓;對發(fā)現(xiàn)文物遺存，可進(jìn)行保護(hù)性開發(fā)建設(shè)的，由文物部門明確保護(hù)條件，附條件公開出讓。“考古前置”改革完善了招拍掛出讓在考古方面的制度缺陷，明確了出讓的開發(fā)建設(shè)條件。

　　滿足了企業(yè)開發(fā)建設(shè)需要。消除了企業(yè)考古上的風(fēng)險顧慮，有利于在競買土地時的投資決策，且在取得土地后也因不再考古，可有效縮短開發(fā)建設(shè)周期，降低開發(fā)成本和開發(fā)風(fēng)險。

　　滿足了文物保護(hù)需要。改革以前，企業(yè)為降低成本，未經(jīng)考古擅自施工導(dǎo)致文物被破壞等現(xiàn)象時有發(fā)生，改革后，土地出讓前文物部門在無任何利益干擾的情況下工作，可以最大程度地保護(hù)文物。

　　主要經(jīng)驗和做法

　　為確保工作實施，在增加供應(yīng)環(huán)節(jié)而不影響土地供應(yīng)進(jìn)度的前提下，鄭州市通過多種措施，扎實推進(jìn)此項工作。

　　及時出臺相關(guān)文件。出臺《關(guān)于招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置改革的通知》，自 2018 年 1 月 1 日起，市區(qū)范圍內(nèi)以招拍掛方式出讓的國有建設(shè)用地，全面實施考古前置，確保出讓前完成考古工作。

　　科學(xué)制訂實施方案。制訂《鄭州市招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)考古調(diào)查勘探發(fā)掘工作實施方案》，將考古前置納入土地儲備和供應(yīng)程序，要求文物勘探在 20 個工作日完成，明確由各區(qū)政府負(fù)責(zé)土地清表、市級土地儲備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織實施考古工作，由文物部門根據(jù)調(diào)查勘探結(jié)果明確處置意見。

　　合理確定費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。為便于統(tǒng)一結(jié)算，并考慮成本的區(qū)域平衡，采取全域通算的方式確定費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)近 3 年來勘探發(fā)掘費(fèi)用和勘探面積確定按每平方米 34 元計取費(fèi)用，由市財政統(tǒng)一支付，簡化了計費(fèi)方式和資金撥付程序。

　　聯(lián)合簽訂工作協(xié)議。對需要考古的宗地，由市土地儲備機(jī)構(gòu)、市勘探辦公室、市考古研究院共同簽訂《鄭州市考古調(diào)查勘探發(fā)掘工作協(xié)議》，明確權(quán)利和義務(wù)。對發(fā)現(xiàn)文物埋藏和遺存的，待勘探結(jié)束后由文物考古研究院直接進(jìn)行考古發(fā)掘，簡化了工作環(huán)節(jié)，提高了工作效率。

　　土地儲備和文物考古齊頭并進(jìn)。按照土地出讓計劃組織土地供應(yīng)，對于集體土地征收和國有土地收購儲備的土地，自簽訂征收或收購協(xié)議開始即對具備考古條件的進(jìn)行勘探發(fā)掘。與土地收儲、完善土地出讓等手續(xù)同期辦理，確保考古工作時點(diǎn)和土地供應(yīng)時點(diǎn)的統(tǒng)一。

　　調(diào)整土地供應(yīng)方式。將考古列入土地成本核算和土地供應(yīng)價格的確定要素，由文物管理部門根據(jù)考古結(jié)果明確土地供應(yīng)意見，并作為公開出讓的要件之一;文物考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘費(fèi)用和清表費(fèi)用計入儲備成本;土地出讓評估時，考古條件列入土地評估要素，在土地評估時相應(yīng)調(diào)整土地市場評估價格;在土地供應(yīng)時綜合土地市場評估價、土地儲備成本和市場因素等確定出讓起始價。

　　建立定期溝通機(jī)制，及時解決工作中遇到的疑點(diǎn)、難點(diǎn)問題。針對棚戶區(qū)改造項目安置區(qū)需提前動工需要，優(yōu)先安排安置房建設(shè)項目用地考古工作，對未簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議而又急需開工的，在取得被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意的情況下開展考古工作。

　　有關(guān)意見和建議

　　隨著大氣治理的不斷加強(qiáng)，土方外運(yùn)難度加大，影響了考古和土地供應(yīng)的進(jìn)度;對地面具有一定歷史文化價值、但尚未確定文物等級的建筑物、建筑群落因缺乏相應(yīng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)無法確定文物等級和文物保護(hù)要求，其去留和開發(fā)使用條件無法確定，影響供應(yīng)進(jìn)度。因此，政策的實施，還需要各部門的配合，根據(jù)新政策、新要求，及時解決工作中遇到的新情況、新問題。

　　《如何做好土地出讓“考古前置”工作——以鄭州市為例》來源：《資源導(dǎo)刊》2018年12期，作者：王寶才; 張磊。