摘要：行政機關(guān)濫用職權(quán)或怠于履行職責(zé)有時候危害是社會公益。依照現(xiàn)行的行訴法相關(guān)規(guī)定，原告資格取得以與自身有法律上直接的利害關(guān)系為前提。但在公益受損害的案件中，與行政行為有直接利害關(guān)系的人往往是受益者，不會提起訴訟。為了社會公益的維護，支持公民對與自己權(quán)利無直接法律上利害關(guān)系的特定的行政行為提起行政訴訟，實屬必要。

　　論文關(guān)鍵詞 行政訴訟 公益訴訟 構(gòu)建

　　一、行政公益訴訟定義

　　行政公益訴訟，是指公民認為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護公益，而向特定機關(guān)提出起訴請求，并由特定機關(guān)依法向法院提起的行政訴訟。行政公益訴訟形式在中國目前還未被立法者所承認，但通過對西方法治國家行政公訴制度的考察和法理思考可知，在中國建立行政公益訴訟制度有理論之基礎(chǔ)，現(xiàn)實之需要，也是國際上訴訟制度發(fā)展的必然趨勢。

　　二、公益行政訴訟構(gòu)建之必要性

　　(一)建立行政公益訴訟制度之法理分析

　　1.司法對社會公共性權(quán)利的保護和救濟

　　司法權(quán)是用于保護權(quán)益的，包括私權(quán)和公權(quán)。公權(quán)行使過程中侵犯公共利益從表面上分析對個****益并沒有造成直接的損害，公民不能以個人名義對此提起訴訟。但無救濟便無權(quán)利，法律對公共權(quán)利的保護不應(yīng)是一種真空狀態(tài)。私權(quán)利對行政權(quán)的監(jiān)督和制約

　　封閉的權(quán)力分立與制衡在使行政權(quán)日益無限擴大成為一個擁有自身利益的龐大系統(tǒng)時，也導(dǎo)致了效率低下、妨礙了公民行使管理國家、主張自身權(quán)益的權(quán)利。我們需優(yōu)化公權(quán)和私權(quán)的配置，借助私權(quán)，運用司法審查，制約公權(quán)。傳統(tǒng)訴的利益觀之更新

　　法諺“無利益即無訴權(quán)”以“訴的利益”為擁有訴權(quán)的前提，但我國公民法制觀念不斷更新，理念的進步也為行政公益訴訟制度的建立奠定好了觀念基礎(chǔ)，法律本應(yīng)不斷更新以適應(yīng)社會現(xiàn)實。

　　(二)建立行政公益訴訟制度的現(xiàn)實必要性分析

　　在中國建立行政公益訴訟，不僅具有可行性，而且具有緊迫的現(xiàn)實必要性。具體來說，主要體現(xiàn)在三個方面：第一，保護環(huán)境公益的需要。環(huán)境公益主要包括各種自然環(huán)境利益、人文環(huán)境利益、教書環(huán)境利益、消費環(huán)境利益等，該類公益受到侵害的事件已屢見不鮮。如教育環(huán)境方面，關(guān)于市場環(huán)境利益的案件更是層出不窮，有不服電信局縱容電信企業(yè)亂收費不作為的，也有不服鐵路主管部門、民航主管部門違法提高票價的等。這些爭議有的提起行政訴訟，有的提起民事訴訟，結(jié)果幾乎都是“無果而終”。其根本原因在于，我們沒有可靠的公益訴訟制度。第二，保護資源公共利益的需要。中國建立社會主義市場經(jīng)濟的一個重要目標是保持國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。但是在發(fā)展過程中，各地發(fā)生了不少掠奪性開發(fā)、殺雞取卵式的開發(fā)行為，對水、土地、礦藏資源造成了極大破壞。如果有公益訴訟制度的存在，事關(guān)如此眾多人民重大利益的事情，必定不會陷入像今天這樣的被動局面。第三，保護公共設(shè)施等公共財產(chǎn)利益的需要。有些行政機關(guān)的首長出于追求政績的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政績工程”，而對年久失修的橋梁、道路、歷史文物不及時進行修繕維護，釀成一幕幕橋梁倒塌、道路廢棄、歷史文物毀滅的慘劇。要保護上述公共利益，沒有一套行之有效的健全的法律制度，是不現(xiàn)實的。為此，應(yīng)盡快建立公益訴訟制度。

　　因為公益的保護，在兩型社會當中應(yīng)該主要是靠人們對公益的自覺維護和對法律的自覺遵守來實現(xiàn)的。但是兩型社會也是社會主義的初級階段，這樣完全依靠自覺是無法實現(xiàn)公益的。我給公益訴訟的定位，它是行政管理和執(zhí)法的一種有益補充。之所以定位為補充，因為中國在很長一段時間內(nèi)，沒有公益訴訟，但是公益通過管理或者執(zhí)法等途徑得到維護。公益的訴訟保護實際上不僅與民事訴訟、行政訴訟有關(guān)，跟刑事訴訟關(guān)系也一樣大。

　　三、公益訴訟的起訴問題

　　民事訴訟法修正案草案特別提到了環(huán)境公益訴訟，在界定原告資格時，主要規(guī)定了法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)社會團體。根據(jù)這樣的規(guī)定，國家機關(guān)依據(jù)法律明確規(guī)定才能取得原告資格，有關(guān)社會團體提起公益訴訟，無需法律特別授權(quán)。以前理論界一直呼吁的公民和企業(yè)組織被排除在原告資格之外，體現(xiàn)了立法者對濫訴的一種擔心。公民沒有作為民事公益訴訟的原告，他還可以通過一定的方式參與進來：一是通過向有起訴權(quán)的機關(guān)提出控告檢舉;二是對于損害公益的行為，受到影響的公民可以就其本人受到的損害提起訴訟;三是在法定機關(guān)或者有關(guān)團體提起的公益訴訟中，積極提供證據(jù)材料，證據(jù)或者作為證人出庭作證。檢察機關(guān)在民事訴訟法修正案草案中也沒有明確提到。但是，刑事訴訟法已經(jīng)授權(quán)檢察機關(guān)提起刑事附帶民事公訴，這也說明檢察機關(guān)事實上已經(jīng)依據(jù)刑事訴訟法取得了部分民事公益訴訟權(quán)。

　　普遍被認同的一個觀念是，公益訴訟不僅具有糾紛解決、公共利益權(quán)利保護、不當行為糾正等功能，還可借以形成社會公共政策、制約公權(quán)。與此相應(yīng)，目前比較突出的食品安全問題、環(huán)境污染問題的違法成本將大大增加——當生產(chǎn)企業(yè)向食品中添加非法添加劑時，向河水中排放高污染生產(chǎn)物質(zhì)時，將不得不有所顧慮，因為公益訴訟隨時可能找上門，并且讓他賠個底掉。但到底誰有權(quán)利提出公益訴訟?學(xué)者普遍認為，檢察院、行政執(zhí)法機關(guān)、社會團體、公民個人在一定條件下均可提起公益訴訟。但在相關(guān)法律條文中，一直未有明確規(guī)定。此次民訴法擬規(guī)定社會團體可提起公益訴訟，“這是非常大的進步。以后社會組織提起公益訴訟將會更容易。”專家認為，公益訴訟主體的確立，將更有利于保護公共利益。以環(huán)境公益訴訟來說，環(huán)境公益訴訟可更有效地抑制環(huán)境侵權(quán)行為和約束環(huán)境行政權(quán)力，防止行政不作為、濫作為以及行政權(quán)力違法尋租的現(xiàn)象，最終達到保護環(huán)境、保護公民環(huán)境權(quán)益的目的。

　　根據(jù)我國現(xiàn)行行政法規(guī)規(guī)定，我國公益社會組織分為社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會三類。其中，社會團體和民辦非企業(yè)單位均是開展非營利性實際工作的組織形式，在實踐中，后者的活力與作用有目共睹。目前，我國的多數(shù)環(huán)保組織都屬于社會團體和民辦非企業(yè)單位。

　　四、行政公益訴訟受案范圍和特征

　　(一)提起公益訴訟的原告

　　有關(guān)國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體和公民個人，可以是與被告有直接利害關(guān)系的人，也可以是與被告無直接利害關(guān)系的人。國內(nèi)許多人主張?zhí)崞鸸嬖V訟的原告只能是人民檢察院，或者是包括人民檢察院在內(nèi)的有關(guān)國家機關(guān)，有的人主張公民個人也應(yīng)當是公益訴訟的當事人。筆者認為，公益訴訟的原告應(yīng)當包括國家機關(guān)、檢察機關(guān)、政黨、社會團體、企事業(yè)單位、非政府組織、律師事務(wù)所、律師、普通公民。檢察機關(guān)應(yīng)當成為國家利益和社會公共利益的法定代表機關(guān)。檢察機關(guān)既可以作為原告提起公益訴訟，也可以作為“公訴支持人”支持其他主體提起公益訴訟，這對于我國遏制日益嚴重的國有資產(chǎn)流失、社會公益無人代理的現(xiàn)象是極為必要的。律師和普通公民關(guān)注社會公益、提起公益訴訟的行為應(yīng)當受到大力提倡、鼓勵和支持。近幾年國內(nèi)引起全社會關(guān)注、促進了公共利益、公共福利的許多公益案件，都是由律師和普通公民“挺身而出、拔刀相助”的。另外，無論政府支持的婦聯(lián)、殘聯(lián)、青聯(lián)、共青團、工會，還是以高?？蒲袡C構(gòu)、工商登記企業(yè)形式出現(xiàn)的各類環(huán)保組織、文化組織、****組織，都應(yīng)該向國外NGO組織學(xué)習(xí)，不斷促進公益訴訟的發(fā)達。

　　(二)行政公益訴訟的特征

　　通過以上對各法治國家行政公訴制度的考察可知，盡管海外公益訴訟的表現(xiàn)形式和稱謂不盡一致，但卻有許多共同特征：第一，各國對于公民、法人或其他組織基于維護公益的需要提起行政訴訟雖然作了種種限制性的規(guī)定，且寬泛不一，但是擴大參與行政過程的利害關(guān)系人的范圍，其權(quán)益直接或間接受到行政行為影響的直接或間接相對人，甚至任何人，均可依法享有提起行政訴訟的權(quán)利，成為現(xiàn)代行政法發(fā)展的最重要的趨勢之一。第二，利害關(guān)系的不特定性。民眾訴訟中，違法行政行為侵犯的對象是公共利益，對于普通民眾訴訟往往只有不利影響，而無直接利益上的損失。允許在該相對人不愿、不敢或不便提起訴訟之時，普遍民眾為了公共利益之維持而向法院提起民眾訴訟。第三，可訴對象的雙重性。民眾訴訟中的“違法行政行為”，在國外并不僅僅指針對行政主體的具體行政行為，若是行政主體的抽象行政行為侵犯了公共利益，普通民眾訴訟亦可對此抽象行政行為起訴。第四，受案標準的嚴格性。民眾訴訟必須依法律有特別的規(guī)定為前提，嚴格民眾訴訟受案范圍，以防止原告濫用訴權(quán)，影響行政行為的效率。

　　(三)行政訴訟受案范圍制度構(gòu)建

　　受案范圍需借助于一定的科學(xué)的方式予以明確的劃定，這種方式越科學(xué)，受案范圍的確定就越可卻。各國對行政公益訴訟受案范圍的確定方式不完全相同，有些國家以判例確立受案范圍，如英、美、法等國。但大多數(shù)國家是以制定法確定公益案件的受案范圍，其方式主要有兩種。一種是法律列舉的方式。一種方法是明確事項列舉的方式，我國法律應(yīng)結(jié)合使用上述兩種方式確立我國行政公益訴訟的受案范圍。

　　1.概括性規(guī)定先是允許行政公益訴訟，然后規(guī)定只限于對法律明文規(guī)定的事項可以起訴

　　再在行政訴訟法及有關(guān)法律中逐個列舉可由法院受理的公益案件，這樣就可以讓行政公益訴訟的受案范圍在法律不斷完善、公民法治意識逐步提高、法治日益進步的情況下逐步擴大。列舉

　　應(yīng)采用明確事項列舉的方式將目前在國有資產(chǎn)保護、環(huán)境資源、行政壟斷等作為或不作為領(lǐng)域中嚴重侵害公益情形：(1)國有資產(chǎn)流失。(2)社會、自然環(huán)境的污染和破壞。(3)自然資源的不合理開發(fā)利用問題。(4)行政壟斷或限制競爭行為。(5)涉及財政資金運用的侵害公益行為。(6)違反行政公開制度侵犯公民知情權(quán)的行為。(7)被認為侵害公益的抽象行政行為。(8)法律法規(guī)允許起訴的其他侵害公益的行政行為。