俗語說，土生萬物。土壤是經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，而土壤污染防治則是關(guān)乎食品安全、公眾健康和環(huán)境保護(hù)的大事。

　　8 月 31 日，十三屆全國人大常委會第五次會議全票通 過 了《中華人民共和國土壤污染防治法》。土壤污染防治法共七章、九十 九 條，將 于 2019 年 1 月 1 日起施行。這是我國首次制定專門的法律來規(guī)范防治土壤污染。該法的出臺實施，是貫徹落實黨中央有關(guān)土壤污染防治的決策部署，也有助于完善中國特色法律體系，尤其是生態(tài)環(huán)境保護(hù)、污染防治的法律制度體系，更為開展土壤污染防治工作，扎實推進(jìn)凈土保衛(wèi)戰(zhàn)提供法治保障。

　　2014 年《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，目前全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀。部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。而屢屢見諸報端的農(nóng)產(chǎn)品重金屬污染事件等也嚴(yán)重挑戰(zhàn)著公眾的神經(jīng)，引起全社會的高度關(guān)注。

　　“我們立這部法，就是為了保障和實現(xiàn)人民群眾吃得放心、住得安心。”全國人大常委會法工委行政法室副主任張桂龍說。

　　數(shù)十年磨一劍

　　1984 年，我國出臺了最早的環(huán)境污染防治領(lǐng)域的專門法律———水污染防治法，之后，又陸續(xù)出臺了環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等專門法律，但時至今日，土壤污染防治法才正式出臺。

　　“從污染形成過程和環(huán)境法發(fā)展過程來看，這是比較正常的。”談及為何土壤污染保護(hù)法姍姍來遲，全國人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春指出，主要有以下幾個原因: 一是土壤污染是大氣、水污染等污染物排放造成的，是這些污染物在特定地塊長期累積形成的，由產(chǎn)生到出現(xiàn)問題通常會滯后較長時間; 二是土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性、不均勻性、不可逆轉(zhuǎn)性和長期性等，常被稱作“看不見的污染”，科學(xué)認(rèn)識也要有個過程; 三是大氣、水污染等是源頭，土壤污染是后果，要先防治好大氣、水污染等，才能有效預(yù)防和控制土壤污染的惡化; 四是土壤污染的調(diào)查、監(jiān)測、防治等技術(shù)、管理都比較復(fù)雜，并且是建立在大氣、水、固體廢物等污染防治的技術(shù)和管理手段基礎(chǔ)上的。

　　據(jù)王鳳春介紹，從法律制度設(shè)計的角度看，土壤污染防治法的立法難點主要集中在兩個方面: 一是如何有效認(rèn)定土壤污染責(zé)任人，從而建立起有效的污染防治責(zé)任體系; 二是如何根據(jù)污染防治的責(zé)任體系建立起有效的風(fēng)險管控和修復(fù)體系。“可以說，這兩個問題不但是這部法律最核心的問題，也是最難的問題。立法中許多爭議都是圍繞這兩個方面展開的。”王鳳春說。

　　被稱為史上“最強(qiáng)”

　　土壤污染防治法被業(yè)內(nèi)稱為“最強(qiáng)”土壤保護(hù)法。在生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司副司長趙柯看來， “最強(qiáng)”主要體現(xiàn)在三個方面:

　　一是在理念上遵循預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的原則，強(qiáng)化源頭預(yù)防，減少污染產(chǎn)生。為此，法律創(chuàng)設(shè)了土壤污染重點監(jiān)管單位名錄，并規(guī)定重點監(jiān)管單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制有毒有害物質(zhì)排放，建立土壤污染隱患排查制度，制定實施自行監(jiān)測方案: 強(qiáng)化農(nóng)業(yè)投入品管理，對農(nóng)業(yè)投入品的使用和回收分別作出規(guī)定，防治農(nóng)業(yè)面源污染: 加強(qiáng)對未污染土壤和未利用地的保護(hù)。

　　二是在制度上建立和完善土壤污染責(zé)任機(jī)制。為落實企業(yè)主體責(zé)任，法律規(guī)定了土壤污染責(zé)任人負(fù)有實施風(fēng)險管控和修復(fù)的義務(wù); 土壤污染責(zé)任人無法認(rèn)定的，由土地使用權(quán)人實施風(fēng)險管控和修復(fù); 土地污染責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)實施風(fēng)險管控和修復(fù)的費用。法律還明確了地方人民政府及其生態(tài)環(huán)境主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)部門的監(jiān)督管理責(zé)任。

　　三是在罰則上嚴(yán)懲重罰，對污染土壤的違法行為設(shè)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。為此，法律規(guī)定對違法向農(nóng)用地排污，或者不按照規(guī)定采取風(fēng)險管控措施或者實施修復(fù)的，情節(jié)嚴(yán)重的違法行為，實施拘留。對未按照規(guī)定進(jìn)行風(fēng)險管控或修復(fù)等違法行為，實行“雙罰制”，既對違法企業(yè)給予處罰，也對企業(yè)有關(guān)責(zé)任人員予以罰款。

　　嚴(yán)懲重罰違法行為

　　對違法行為進(jìn)行嚴(yán)懲，是此次土壤污染防治立法的最大亮點之一。談及為何要從嚴(yán)設(shè)立法律責(zé)任，全國人大常委會法工委行政法室副處長李慎秋介紹說，主要出于多方面的考慮: “首先是落實黨中央提出的用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境的決策，對違法行為嚴(yán)懲重罰，突出一個'嚴(yán)'字。其次，是采納了常委會組成人員的審議意見，回應(yīng)社會關(guān)切。此外，這也是和已有的環(huán)保法、大氣污染防治法、水污染防治法等相關(guān)法律相銜接、相協(xié)調(diào)。”

　　值得一提的是，土壤污染防治法規(guī)定，對出具虛假的土壤污染狀況調(diào)查、土壤污染風(fēng)險評估等報告，情節(jié)嚴(yán)重的違法行為，對單位予以永久禁業(yè)，對有關(guān)責(zé)任人員禁業(yè)十年; 構(gòu)成犯罪的，對有關(guān)責(zé)任人員終身禁業(yè); 與委托人惡意串通的單位，還應(yīng)當(dāng)與委托人對造成的損害承擔(dān)連帶責(zé)任。對嚴(yán)重的土壤污染違法行為，依法追究刑事責(zé)任等。

　　“這主要是考慮到這種違法行為的嚴(yán)重性。為了體現(xiàn)過罰相當(dāng)原則，在追究刑事責(zé)任的時候有必要規(guī)定終身禁止。”李慎秋指出，土壤污染狀況調(diào)查、風(fēng)險評估、效果評估等活動專業(yè)性很強(qiáng)，在很大程度上都依賴從事這些活動的個人的專業(yè)能力和誠信程度。由于法律目前對這些人員沒有實行資質(zhì)管理，只規(guī)定要具備相應(yīng)的專業(yè)能力，不能吊銷其資格證書，所以只能通過禁止從業(yè)的處罰，達(dá)到讓違法者不能再從事這些活動的效果。

　　此外，規(guī)定禁止從業(yè)還可以起到震懾和警示的作用，發(fā)揮法律預(yù)防違法犯罪的功能。同時，對出具虛假報告的違法行為進(jìn)行嚴(yán)懲，有利于在全社會形成誠實守信的良好風(fēng)尚，有利于發(fā)揮法律的引領(lǐng)和教育功能，也是社會主義核心價值觀入法的生動實踐。“而且，這也是借鑒現(xiàn)行法律一些好的做法和成功經(jīng)驗，比如，資產(chǎn)評估法和食品安全法等都作了相似的規(guī)定，取得了很好的效果。”李慎秋說。

　　實現(xiàn)多項制度創(chuàng)新

　　在以預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險管控、分類管理、污染擔(dān)責(zé)、公眾參與原則的基礎(chǔ)上，土壤污染保護(hù)法明確了土壤污染防治規(guī)劃，土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)，土壤污染狀況普查和監(jiān)測，土壤污染預(yù)防、保護(hù)、風(fēng)險管控和修復(fù)等方面的基本制度和規(guī)則。可以說，土壤污染防治法有很多亮點值得關(guān)注。

　　突出預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先。

　　土壤是大氣、水、固體等廢棄物的最終受體，一旦污染，修復(fù)治理的難度大、周期長、成本高。為此，法律強(qiáng)化源頭預(yù)防，專門設(shè)“預(yù)防和保護(hù)”專章，要求土地使用權(quán)人從事土地開發(fā)利用、企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者從事生產(chǎn)經(jīng)營活動等，都要采取有效措施，減少和防止土壤污染。同時，在第三章中還按照工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)活動、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動等不同的特點，有針對性地規(guī)定不同的預(yù)防措施。另外，還規(guī)定加強(qiáng)對未污染土壤的保護(hù)，重點保護(hù)未污染的耕地、林地、草地、水源地，對于永久基本農(nóng)田則要進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。

　　堅持風(fēng)險管控，分類管理。法律規(guī)定要通過普查、詳查、調(diào)查、監(jiān)測、風(fēng)險評估等措施和途徑，掌握土壤污染的狀況和變化趨勢，為風(fēng)險管控打好基礎(chǔ)。同時，根據(jù)土地的不同用途和污染程度，規(guī)定了不同的應(yīng)對措施、管理手段和管理要求，分類實施以有效地防范和應(yīng)對土壤污染。

　　堅持明確責(zé)任，從嚴(yán)監(jiān)管。法律合理配置了土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人和政府三者之間的責(zé)任，落實企業(yè)主體責(zé)任，強(qiáng)化污染治理責(zé)任，明確政府及其相關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任。同時，還賦予監(jiān)管部門查封、扣押等權(quán)力，規(guī)定土壤污染責(zé)任人負(fù)有實施土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)的義務(wù)。土壤污染責(zé)任人無法認(rèn)定的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)實施土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)。地方人民政府及其有關(guān)部門可以根據(jù)實際情況組織實施土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)。堅持科學(xué)合理設(shè)計，規(guī)定工作流程。法律規(guī)定對土壤污染防治工作的各環(huán)節(jié)、全過程進(jìn)行監(jiān)管。通過普查、調(diào)查、詳查、監(jiān)測、現(xiàn)場檢查等，對于地塊可能存在污染風(fēng)險的，要進(jìn)行土壤污染情況的調(diào)查。此外，法律還根據(jù)各個不同環(huán)節(jié)規(guī)定了不同措施，明確采取措施的主體和達(dá)到的效果。

　　堅持源頭把關(guān)，加強(qiáng)對敏感用地的管理。住宅和公共管理、公共服務(wù)用地直接涉及到人居安全，十分敏感，法律加強(qiáng)了對敏感用地的準(zhǔn)入管理，規(guī)定土壤用途要變更為住宅、公共管理和公共服務(wù)用地的，變更之前要進(jìn)行污染情況調(diào)查，列入建設(shè)用地風(fēng)險管控和修復(fù)名錄的地塊，不得作為住宅、公共管理和公共服務(wù)用地，從而從源頭上保障大家住得安心安全。

　　堅持水土一家、水土共治，在對土壤污染進(jìn)行防治的同時，法律要求加強(qiáng)對地下水污染的防治。比如，明確土壤污染情況調(diào)查報告要包括地下水是否受到污染的內(nèi)容，風(fēng)險評估報告要包括地下水污染的范圍。對于農(nóng)用地地塊的土壤污染，影響或者可能影響地下水水源安全的，要制定防治污染的方案，采取相應(yīng)的保護(hù)措施等。

　　《“最強(qiáng)”法律保障群眾吃得放心住得安心解讀土壤污染防治法》來源：《污染防治技術(shù)》2018年12期。