摘 要 黨的十九大報告將農業面源污染防治上升到黨政方針和國家倡議高度。隨著我國城市點源污染的確定和有效控制，農業面源污染成為我國環境質量改善、生態文明建設的短板，事關藍天、碧水、凈土保衛戰和污染防治攻堅戰的成敗，甚至危及農產品質量安全。2006 年 “社會主義新農村”建設的提出，治理農業面源污染是促進我國農業可持續發展的重要抓手。國家政府逐漸重視以農業源為主的面源污染，陸續制定、修訂相關法律、法規，發布系列政策和經濟措施。我國由憲法、法律、行政法規組成的有關農業面源污染防治的法律保障體系以及規劃、黨和政府報告、中央一號文件等政策引導在我國污染防治方面是比較成功的。通過梳理我國防治農業面源污染的法律制度和政策措施、概括其立法特征、并就內容的配套性、系統性、可操作性提出合理化建議，具有一定的理論指導和實際參考意義。

　　關鍵詞 污染防治; 攻堅戰; 法律法規; 規劃報告; 政策文件

　　法律是治國之重器，良法是善治之前提。法律制度是防治污染的剛性約束和不可觸碰的高壓線。農業面源 ( 也稱非點源) 污染被認為是水環境質量難以徹底改善的世界性頑疾，是涉及法律、經濟、社會、環境、技術等多方面的問題[1]，制定行之有效的法律法規被視作是防治農業面源污染的關鍵[2]。美國、英國自 20 世紀 80 年代末開展農業面源污染專題研究和治理[3 - 4]，日本 20 世紀 90 年代開始致力防治農業面源污染[5]。國外發達國家均有運用立法手段防治農業面源污染的成功經驗[6 - 8]，用嚴格的法律制度防治面源污染是我國生態文明建設的重要保障。

　　我國水環境治理素以工業點源 污 染 為 重， 2006 年 “社會主義新農村建設”的提出，是我國農業面源污染治理領域的重要轉折點，農業面源污染開始高頻次地出現在國家法律法規和政策文件中。2014 年， 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》發布，一系列法律、法規、政策、措施的陸續落地，我國水環境治理進入建設密集期。海綿城市建設、黑臭水體治理、污染防治攻堅、河長制等目標的設置，農業面源污染當仁不讓地成為制約我國水生態文明建設和打贏碧水保衛戰的瓶頸，防治農業面源污染進入攻堅期。

　　筆者在中國知網檢索 “農業面源污染” “立法” “規劃”和 “政策”等關鍵詞發現，我國農業面源污染的法律法規研究側重于國家政策重視不夠[9]、立法不完善[10]; 嘗試用制度因素、社會環境因素和政策因素三種代表性假說解釋我國農業面源污染成因[11] 等，有一定的現實意義。然而，根據中國數據呈現較弱的環境庫茲涅茨曲線特性的事實推斷，改革開放以來中國政府所推行的環境政策是比較成功的[12]。對我國治理農業面源污染的法規和政策保障效果缺乏自信，以及少有相關法律制度、國民經濟和社會發展規劃、中央一號文件、政策指導性文件和綱領性文件整合的現象不利于我們全面認識污染程度及其治理成績。本文基于農業面源污染解析，梳理了我國應對農業面源污染的法律、法規、政策、文件，探討了我國農業面源污染防治立法一體化方面取得的成就 ( 現行法律、規劃和政策的效果評價不在此次研究范圍) 和需要完善的方面。

　　一、農業面源污染解析

　　水環境污染按排放特征分為點源污染和非點源污染 ( 見圖 1) 。點源中的工業廢水可通過工藝改進、技術革新、循環經濟、重復利用等實現 “零增長” “零排放”; 點源中的生活污水可通過大規模的集中式污水處理廠或小型、分散式污水處理設施、提標改造等實現達標排放，滿足 《城鎮污水處理廠污染物排放標準》 ( GB18918 - 2002) 、《城市污水再生利用》系列標準; 個別城市可制定執行嚴于國家標準的地方標準，如北京市執行 《城鎮污水處理廠水污染物排放標準》 ( DB11 890 - 2012) A 標準，除總氮、總汞指標，其他基本控制項目滿足 《地表水環境質量標準》 ( GB3838 - 2002) Ⅲ類。

　　雨水是所有水體的重要補給水源。由于下墊面各異，降雨徑流的產生、遷移、轉化過程中含有一定的污染物。對進入雨污分流制管網中的雨水，可通過加強雨水的處理和利用，采取技術措施或禁止任何單位和個人向雨水收集口、雨水管道排放或者傾倒污水、污物和垃圾等廢棄物等指令，防止初期雨水和降雨徑流造成水體污染。我國 2013 年起推進的海綿城市建設是對雨水資源給予充分尊重和管護的重要舉措。高速公路、城市高架交通等城鎮線形污染源，由于其產生的驅動力是降雨，無法人為控制徑流量，但可通過清掃路面、及時清洗、良好維護上路車輛等形式減少污染負荷，并通過必要的導流、回用于沿線綠 地灌溉、景觀補水，實現雨水資源化。

　　非點源中的面源污染在我國常稱為農業面源污染，是指在農業生產活動中，因種植業的化肥、農藥等生產要素的過量施用以及養殖業畜禽糞便的亂排亂放，超過了土壤自凈能力，農田中的泥沙、無機營養鹽、有機氯磷物、重金屬和其他污染物在降水或灌溉排水等驅動下，通過地表徑流、壤中流、農田排水和地下滲漏進入水體而形成的地表水、地下水污染。在點源達標 ( 或高標) 排放、不危及水環境功能的前提下，控制農業面源污染是水污染防治、水生態恢復的關鍵。

　　水環境質量問題表象在水里，根子在岸上。我國的農業面源污染是隨著農業和農村經濟的快速發展，化肥、農藥、地膜等農用化學品長期不合理使用、養殖數量和規模不斷擴大，而農業投入品利用率低、種植養殖廢棄物集中處理滯后等形成。除了與城市地表徑流、高速公路等非點源污染具有相同的降雨驅動力外，農業灌溉排水是農業面源污染產生的另一重要因素。營養物質的氮磷流失和水產養殖用餌料導致河湖水體富營養化; 化肥、農藥中的重金屬以及污水灌溉造成水體、土壤、大氣污染; 作物秸稈和廢舊地膜不合理處置導致的資源浪費、大氣污染、地力受損; 傳統灌溉方式導致低效灌溉、排水污染等，使農業面源污染具有復雜性、不確定性、潛在性、交叉性等特征，從而加劇防治難度。

　　2007 年，農業源化學需氧量 ( COD) 、總氮 ( TN) 和總磷 ( TP) 排放量分別占排放總量的 43. 7% 、57. 2% 和 67. 4% ①。雖然排放量不是真正進入水體的污染負荷，但農業源污染形勢不容樂觀。2007 至 2013 年，農業面源污染物排放量總體 增 加，2013 年 以 后 COD 和 TP 開 始 下 降， TN 趨穩，但排放總量仍較大。我國畜禽、水產養殖，每年畜禽糞污產生量約 38 億噸，綜合利用率不到 60% ; 水產養殖過程中大量餌料、養殖用藥的 使 用，造成集中養殖區域水環境污染。 2015 年，種植化肥使用量 6022 萬噸，利用率僅為 35. 2% ，尤其是果園和設施蔬菜化肥過量施用現象較為突出。種植農藥使用量穩定在 30 萬噸 ( 有 效 成 分) 左 右，農 藥 利 用 率 36. 6% 。2015 年，農作物秸稈產生量 10. 4 億噸，綜合利用率 80. 2% ，未被利用 的 秸 稈，隨意丟棄或露天焚燒，既污染環境，又浪費資源。2015 年，農用地膜使用量 145 萬噸，當季農膜回收率尚不足 2 3，農田廢舊地膜的 “白色污染” 問題日益凸顯②。水利是農業的命脈。作 為 用 水 大 戶，2011 至 2016 年，農業用水量占比經濟社會用水總量 61. 3% ～ 63. 6% ，農田灌溉水有效利用系數從2011 年的 0. 510 上升到 2016 年的 0. 542，仍較發達國家低 15% ～ 20% 。我國農業生產存在的水、肥、藥用量大、效率低和農膜、畜禽糞便、作物秸稈綜合利用率低等問題是我國農業面源污染的根本原因。堅持農業面源污染 “一控兩減三基本”的防治目標，即控制農業用水，化肥、農藥減量化，農膜、畜禽糞便、農作物秸稈基本資源化利用，應成為我國制定和實施農業面源污染立法和政策的基本依據。

　　二、我國應對農業面源污染的法律措施

　　結合中國特色社會主義法律體系組成①，彰顯國家層面的宏觀力量，考慮部分法律位階的缺失，分別對可能引起農業面源污染的農業用排水、化肥、農藥、畜禽糞便、農作物秸稈、農膜等進行法律法規相關考量。

　　( 一) 農業面源污染的法律規定

　　我國政府敏銳地意識到高速工業化帶來的嚴重環境問題，并采取越來越嚴格的環境保護法律，改善人民群眾的生活質量和健康狀況，保護生態系統。

　　1. 憲法引領生態文明建設。憲法是國家長治久安、民族團結、經濟發展、社會進步的根本保障。我國現行憲法是 1982 年通過并頒布施行，經 1988 年、1993 年、1999 年、2004 年 和 2018 年五次 修 正，始 終 保 持 著 1982 年 憲 法 第 一 章 “總綱”第二十六條第一款 “國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”的規定。在 2018 年憲法修正案中，第三章 “國家機構”第三節國務院第八十九條國務院行使職權第六款增加了生態文明建設內容， “領導和管理經濟工作和城鄉建設、生態文明建設”。把生態文明寫入憲法，更好地體現了中國特色法治模式和中國特色環保倡議的風采。

　　保護環境是我國的基本國策，保護環境還意味著防止環境污染。水污染是我國三大污染之一，農業面源污染是我國水污染防治攻堅對象，是農業可持續發展、水生態文明建設的瓶頸。憲法的 “防治污染”、建設 “生態文明” “美麗中國”為未來制定更全面、更細致、更有效的生態環境保護、農業面源污染治理法律法規提供了最根本的法律保障。

　　2. 國家法律的立法肯認。我國涉及農業面源污染防治的法律 12 部。其中，行政法 5 部，經濟法 7 部，法律名稱及其基本信息見表 1。

　　表 1 中的前 3 部法律明確規定有 “農業面源污染”。最早提出 “防治農業面源污染” 的 是 2008 年修 訂 的 《中華人民共和國水污染防治法》，高度關注了農業和農村水污染防治，增加了一些防治農業和農村水污染的條款; 第三條明確防治農業面源污染; 2017 年修正，進一步提出 “制定化肥、農藥等產品的質量標準和使用標準，應當適應水環境保護要求”。

　　2014 年修訂的、被稱史上最嚴的 《中華人民共和國環境保護法》，作為我國環境領域的 “基本法”，對種植和養殖、農藥和化肥、農用薄膜和農作物秸稈等給予了重視，明確加強對農業污染源的監測預警， “防止農業面源污染”， “合理使用化肥、農藥及植物生長激素等”。

　　2010 年修訂版 《中華人民共和國水土保持法》第三十六條明確規定嚴格控制化肥和農藥的使用，減少水土流失引起的面源污染，保護飲用水水源。其他 9 部法律中， 《中華人民共和國漁業法》2000 年修正版增加了從事養殖生產不得使用含有毒有害物質的餌料、飼料; 應當保護水域生態環 境，不得造成水域的環境污染的規定。《中華人民共和國大氣污染防治法》2015 年修訂提出農業生產經營者應當改進施肥方式，科學合理施用化肥，并按照國家有關規定使用農藥，減少氨、揮發性有機物等大氣污染物的排放。 《中華人民共和國水法》2002 年修訂提出國家保護水資源，采取有效措施，保護植被，植樹種草，涵養水源，防治水土流失和水體污染，改善生態環境。《中華人民共和國農業法》從 1993 年的 “保養土地”“防止土地的污染”到 2002 年要求農民和農業生產經營組織應當 “保養耕地” “防止農用地污染”。《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》2004 年修訂增加了第十七條第二款和第二十條有關涉水區域固體廢物傾倒、堆放和農業固體廢物的規定，要求 “使用農用薄膜的單位和個人，應當采取回收利用等措施，防止或者減少農用薄膜對環境的污染”; 2002 年 《中華人民共和國清潔生產促進法》提出農業生產者應當科學地使用化肥、農藥、農用薄膜和飼料添加劑，改進種植和養殖技術，實現農產品的優質、無害和農業生產廢物的資源化，防止農業環境污染; 禁止將有 毒、有害廢物用作肥料或者用于造田。 2006 年 《中華人民共和國農產品質量安全法》提出了防止對農產品產地造成污染和防止危及農產品質量安全的農業投入品的使用規定限制; 2008 年 《中華人民共和國循環經濟促進法》提出優先發展生態農業，鼓勵和支持節水、節肥、節藥的先進種養植、灌溉技術。2018 年 《中華人民共和國土壤污染防治法》強化了農業投入品管理，可減少因降雨徑流、排水、有機物揮發等造成的農業面源污染負荷。

　　表 1 中，4 - 12 序號的法律所規定的事項并未完全針對農業面源污染，但從其涉及的具體內容而言，均在不同程度上起到防止農業面源污染的效果。因此，這些立法是農業面源污染防治法律體系的重要補充和主要內容。

　　3. 行政法規的制定。行政法規是法律規定的相關制度的具體化，是對法律的細化和補充。現行兩部行政法規有 “農業面源污染”。2011 年，《太湖流域管理條例》第三十一條明確太湖流域縣級以上地方人民政府應當開展清潔小流域建設，有效控制農業面源污染; 2016 年， 《農田水利條例》第三十條明確減少肥料流失，防止農業面源污染。而 1997 年 《農藥管理條例》提出的農藥減量計劃、1998 年 《基本農田保護條例》規定 “國家提倡和鼓勵農業生產者對其經營的基本農田施用有機肥料，合理施用化肥和農藥。利用基本農田從事農業生產的單位和個人應當保持和培肥地力。”2013 年 《畜禽規模養殖污染防治條例》提出畜禽養殖廢棄物要經過處理向環境排放等措施，對防治農業面源污染均有較好的保障作用。

　　雖然 2007 年 《全國污染源普查條例》明確污染源普查范圍應包括農業污染源，但 2011 年版 《淮河流域水污染防治暫行條例》關注的仍是點源污染，沒有農業面源污染相關規定。2003 年《肥料 管 理 條 例 ( 征 求 意 見 稿) 》 發 布，直 到 2018 年 7 月 11 日，農業農村部在 “對十三屆全國人大一次會議第 7606 號建議的答復”中表示，加強肥料立法研究，推動將 《肥料管理條例》列入國務院立法計劃。2000 年公布的 《中華人民共和國水污染防治法實施細則》，經 2018 年中華人民共和國國務院令第 698 號廢止后，沒有新行政法規替代。 《肥料管理條例》和 《水污染防治法實施細則》的缺位，削弱了農業面源污染防治的執行力。

　　4. 地方性法規和規章的針對性。我國多個省、自治區、直轄市和較大的市自 1999 年以來，陸續頒布并修正了有關農業 ( 生態) 環境保護、水環境保護、水污染防治、露天禁燒秸稈等地方性法規，無一例外地規定了農藥、化肥、農用薄膜等農業投入品的合理使用、畜禽養殖投入品和廢棄物綜合利用、循環利用制度，實施省市縣鄉村河長制，旨在改變多頭治水、各自為政的格局，形成合力; 強調從源頭上解決水污染防治問題; 加強農業環境監測等。

　　《農產品產地安全管理辦法 》( 農 業 部〔2006〕71 號令) 第四章產地保護規定 “農產品生產者應當合理使用肥料、農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑、農用薄膜等農業投入品。禁止使用國家明令禁止、淘汰的或者未經許可的農業投入品。農產品生產者應當及時清除、回收農用薄膜、農業投入品包裝物等，防止污染農產品產地環境。”

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