摘 要：為了更好的推動中國新時代社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，中國的行政許可制度正處于不斷完善的階段，但是學術界對于行政許可理論與實踐應用還存在許多探討及研究。文章通過分析行政許可的概念、性質(zhì)、功能及基本原則等方面，重點把握行政許可法的核心及要點，領會行政許可法的精神，貫穿行政許可的思想，將行政許可靈活的應用于政府行政管理、公眾經(jīng)濟及社會活動中，并提出了行政許可的實踐改革建議。

　　關鍵詞：行政許可 理論分析 改革建議

　　文章在開展行政許可有關的理論分析之前，首要任務是先理清幾個基本性概念，即：行政許可、行政審批、管制、規(guī)制、政府管制、政府規(guī)制、行政規(guī)制[1]。“行政許可”和“行政審批”可以說是兩個相互聯(lián)系卻又互有不同的概念，這兩個概念中有許多交叉的共性點和不同之處。根據(jù)多年來學術界研究和公眾的普遍性理解，筆者在文章中將其視為一個概念。“管制”和“規(guī)制”均是從英語單詞“Regulation”翻譯過來的，從本質(zhì)上兩者并沒有多大區(qū)別，因此，“政府管制”也可視為政府的“政府規(guī)制”“行政規(guī)制”[1]。霍恩先生曾在格林伍德出版社發(fā)表文章指出：行政許可與政府管制是一種性質(zhì)相同的行為，它們都具有微觀取向性、合法性、權利約束性、自由裁量性和要式性等特征[2]。所以，上述幾個詞匯在特定的語境及意義下其指向性是一致的。通過借鑒經(jīng)濟學、行政學等學科領域的理論研究成果基礎上，有意將以上概念模糊化處理，混同使用，以便利用現(xiàn)有學科理論知識為行政許可實踐改革建議提供方向和參考。

　　同時，行政許可是非常重要的一種行政權力，涉及到政府與市場之間的關系。在市場的大環(huán)境之下，正確把握行政許可，有利于轉變政府職能，提高行政效率，加強政府與群眾之間的聯(lián)系，因此為行政許可制度提供可參考的實踐改革建議已經(jīng)成為了構建新時代社會主義現(xiàn)代化強國的應盡之責。但改革行政許可制度首先必須清楚并解決以下三個問題：行政許可究竟是一種什么樣的行為[3]?制約行政許可發(fā)揮功能作用的主要因素是哪些?行政許可制度的演變及發(fā)展過程是怎樣的?

　　筆者認為，中國的行政許可制度改革應在中國特色社會主義制度的基礎上，結合改革要求及改革條件，并使其達到平衡的條件下，再進行行政許可制度改革。同時，由于行政許可制度改革涉及面廣、情況復雜、政策性強、實施難度大[4]，且行政許可制度改革不僅僅是實現(xiàn)轉變政府職能，還是健全和完善社會主義市場經(jīng)濟體制、解決改革與發(fā)展深層次矛盾的切入點[5]，因此，筆者將根據(jù)經(jīng)濟學、行政學、政治學、法學等諸多學科的理論基礎[5]，從而為行政許可制度改革提供可供參考的實踐改革建議。

　　1 行政許可的概念

　　伴隨中國特色社會主義市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展，政府行政管理、公眾經(jīng)濟及社會活動中越來越頻繁的出現(xiàn)一個詞：行政許可。行政許可具有以下功能：合理配置稀缺資源;維護社會穩(wěn)定安全，預防杜絕危害社會的事件發(fā)生;促使中國特色社會主義市場經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展[6];但行政許可究竟是什么?學術界在行政許可法出臺之前，可說是各抒己見，沒有公認的明確定義。行政許可法的出臺對行政許可的工作范圍及內(nèi)容作了清晰定義：本法所稱行政許可，是指行政機關根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審査，準予其從事特定活動的行為[7]。

　　1.1 是對外實施的具體行政行為

　　行政許可是由行政主體實施的一種行政行為，其中行政主體包含行政機關和法律法規(guī)授權的組織或團體，但行政主體中個人、法人甚至組織團體許可其他主體具有行政許可能力的行為是不受法律承認的[7]。并且行政許可是一種具體的行政行為，而非抽象的行政行為，該行為是一種外部行為，不是內(nèi)部行為[7]。1991 年最高人民法院在司法解釋中對其作了官方定義，雖然該定義已經(jīng)廢除，但它對具體行政行為含義的界定仍被視為經(jīng)典[8]。該行政許可定義中：具體行政行為是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規(guī)授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為[9]。從這個經(jīng)典定義中可以得到具體的行政許可應具備以下四個特點：即處分性、特定性、單方性和外部性。

　　1.2 是依申請的具體行政行為

　　行政許可主要分為兩大類：即依申請的行政行為和依職權的行政行為[10]，其中依職權的行政行為在大多數(shù)條件下是行政行為的外在表現(xiàn)。行政許可是典型的依申請行政行為，它是一種特殊的行政行為制度，并且只有在限制行政主體對社會主動干預時才建立這樣的制度[11]。如果自然人、法人或組織團體首先不主動向有關行政機關提交申請，那有關政府機關就無法確定該自然人、法人或組織團體是否存在從事某項活動的計劃和基本條件，因此就無法準確作出行政許可的判斷。同時，行政許可由于是以當事人申請為基礎，所以還可以達到保護他人利益或利益相關體利益的功能[12]。

　　1.3 是經(jīng)準許從事特定活動的行為

　　行政許可一般而言是對某些特定禁止事件的特殊解除，并且行政主體的審查機制，主要是為了社會公共安全需要而設定的必須條件，審查內(nèi)容主要是審查其申請是否符合社會公共安全管理條例。且《行政許可法》針對審査的條件、程序、收費標準等都作了具體明確的規(guī)定[12]。申請人或申請組織若符合相關的法律法規(guī)條件，則能獲取行政許可;若申請人或申請組織不符合相關的法律法規(guī)條件，則不能獲取行政許可，如果未獲得行政許可就強行從事某項活動，那將受到法律的嚴肅制裁。

　　1.4 是一種授益性行為

　　針對申請人或申請組織而言，獲取行政許可是受益的，而對于其他未申請的人或組織利益關系體而言可能成為負擔。行政許可本質(zhì)上來說，就是對申請人或組織提供有益的行政行為，申請人或組織只要獲取了行政許可，那該人或組織就可以直接從事所申請的有關特定活動或項目，并可以直接獲得相關活動或項目的利益，且其所獲利益受到行政許可有關法律的保護。

　　1.5 是一種法律制度

　　行政許可既可以說是一種行政行為，也可以說是一種法律制度[13]。若單純地將行政許可解釋成一種法律行為，那么必將對它的立法意義和立法目的大打折扣，因此，為了更為全面的闡述行政許可，從各個方面來講，均十分有必要把行政許可上升到法律制度的層面。行政許可從法律制度的層面上來說，它是有關行政許可的申請、審查、批準以及監(jiān)督管理等一系列制度的總和，其具體包含：許可的機關及權限，許可的范圍，申請、審査、頒發(fā)許可證的程序，以及監(jiān)督檢査、撤銷、廢止、中止、更換、修改許可證及其方式、條件、期限、許可的費用等內(nèi)容[14]。

　　2 行政許可的性質(zhì)、功能及作用

　　在對行政許可進行認知時我們可以從不同角度進行分析，但是必須抓住權力與權利之間的厲害關系對行政許可的實質(zhì)進行剖析。筆者認為在當今的社會大環(huán)境中存在太多的不確定、不穩(wěn)定因素，依照公共安全管理的實際需求，即使是公民應當享有的正當權力，政府有關部門也應針對一些特殊活動或項目進行一定的政府管制或附加一定限制。就如石油、天然氣等不可再生能源一樣，若我們肆無忌憚的開采利用，那地球的資源總有一天會被消耗的干干凈凈，生態(tài)環(huán)境也將遭受不可修復的破壞。但石油、天然氣等資源又是我們經(jīng)濟社會發(fā)展中不可缺少的一部分，不能完全不利用，因此，這就需要政府有關部門針對該現(xiàn)象制定相關限制條件。所以，行政許可在我們社會生活中是必不可少的環(huán)節(jié)。

　　2.1 行政許可的性質(zhì)

　　行政許可主要是指行政機關根據(jù)相對人申請，在經(jīng)過審查之后批準其從事某項活動的法律行為[10]。我們通常將權力分成三種不同形態(tài)，他們分別是應有權利、法定權利和實在權力[13]。應有權利主要是指人權以及客觀社會因為歷史原因所形成的非法定權益。法定權利通常是指法律認定所保護的權利。實在權利主要是指權利人在通過一定條件的授權下行使的權利。

　　2.2 行政許可的功能

　　行政許可作為一項重要的行政權力，對于保護公民個人財產(chǎn)安全和維護公共利益，加強國家經(jīng)濟安全，確保資源合理配置等方面都發(fā)揮著非常重要的作用。

　　第一，調(diào)控功能。合理配置社會資源的一個前提就是個別企業(yè)邊際成本和社會成本相當。在進行生產(chǎn)時，社會成本與私人成本、社會效益與私人效益之間常常會存在一定差異，政府有必要對于社會成本高于邊際成本現(xiàn)象進行控制[9]。行政許可自身所固有特點也有利于不斷完善社會的間接調(diào)控，這樣可以使得行政許可更加體現(xiàn)公平性和平等性，有助于發(fā)揮競爭機制的效果。與此同時，行政機關在頒發(fā)行政許可時又可以具有很強主動性和靈活性，可以根據(jù)行政許可制度對國民經(jīng)濟進行調(diào)整，限制某些行業(yè)的過快發(fā)展，保證社會與經(jīng)濟處于平衡的狀態(tài)，而又不直接對企業(yè)的微觀經(jīng)濟活動進行干預。

　　第二，保障功能。行政許可在本質(zhì)上是國家的一種法律確認行為，獲得許可等于獲得國家法律的合法地位，任何人都不得侵犯被許可所擁有的合法權益[15]。與此同時，行政許可還有制裁不正當競爭的重要機制，可以防止由于競爭盲目，對于社會資源造成的浪費。

　　第三，評價功能。行政許可制度除了對符合條件的組織或者個人實施許可之外，還禁止不符合條件的其他主體參與其中，同時要求獲得許可個人或者組織不斷規(guī)范自身行為，否則這種許可也可以被撤銷。因此，許可制度是一種判斷標準，具有衡量他人行為是否合法的重要作用[16]。

　　第四，促進功能。行政許可作為一種事前管理手段，他的最終目的是使得局部利益與社會利益進行協(xié)調(diào)。在國家社會利益得到保障前提下，個人都可以發(fā)揮自身主觀能動性，積極通過合法活動爭取自身合法利益，這可以極大調(diào)動個人創(chuàng)造力，加快社會經(jīng)濟的發(fā)展。

　　2.3 行政許可的作用

　　中國的行政許可制度存在問題相對較多，因此造成社會上對于行政許可出現(xiàn)一定的抵觸。尤其有些人在利益受到損失時，把所有的弊端都歸咎于行政許可制度，甚至于完全否定行政許可。我們應該更客觀、科學的看待行政許可制度。

　　行政許可的積極面。行政許可制度的積極面，可以總結為以下四點：一是有助于加強中國政府對社會市場經(jīng)濟的宏觀調(diào)控;二是有助于中國政府保障社會的公共安全及穩(wěn)定;三是有助于中國政府維護社會經(jīng)濟秩序，預防惡性競爭事件的發(fā)生;四是有助于中國政府統(tǒng)籌合理分配資源。

　　行政許可的消極面。無論什么事物都如同硬幣一樣，具有兩面性，有利必然有弊。行政許可制度的消極面，同樣可以總結為以下四點：一是行政許可的成本較高;二是行政許可客觀上抑制競爭;三是行政許可容易滋生腐敗;四是行政許可強化了“官本位” 意識[17]。

　　3 行政許可應該遵循的基本原則

　　第一，市場調(diào)節(jié)優(yōu)先原則。社會主義市場經(jīng)濟也是一種經(jīng)濟環(huán)境，如何有效的將有限資源生產(chǎn)出更多人們所需要產(chǎn)品，可以避免合作與競爭之間沖突，使市場在資源配置中發(fā)揮基礎作用[14]。因此，通過價值規(guī)律或者競爭等市場機制可以解決事情應當由市場解決，不應當在此時設置行政許可，如果強行設置行政許可常常會使市場失靈，反而會對資源造成破壞。

　　第二，社會中介優(yōu)先原則。如果不適宜使用公共權力身份解決經(jīng)濟活動矛盾，應當充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等中介組織作用，通過中介組織做好行業(yè)協(xié)會管理，完善行業(yè)標準，樹立行業(yè)規(guī)范，獎懲行業(yè)行為[18]。

　　第三，非行政職權引導優(yōu)先原則。對于行政機關來說，他們并不是總是需要通過行政許可的強制手段對經(jīng)濟進行干預，可以使用一些非強制性或者非行政職能性手段對經(jīng)濟進行干預[15]。與此同時，我們還可以配套一些非行政性市場措施來不斷調(diào)動當事人主觀配合性，使當事人可以更加理性，從而使得政府干預效率更高，有效的降低行政管理成本[13]。

　　第四，內(nèi)在限制的優(yōu)先性。行政許可是一種對他人權利進行限制法定行為，由于法難以調(diào)整人們的內(nèi)心世界，道德責任必不可少，通過道德可以使人們做好自我認知和自我批評，將內(nèi)心的想法外化于行，常常可以達到比法更高的價值目標。

　　第五，成本效益優(yōu)先原則。行政許可可以有效提高行政管理效率，在設置和實施行政許可時除了需要考慮有效性之外，我們也需要考慮成本的高低。一般而言，行政許可成本應當?shù)陀诮鉀Q未設定的行政許可成本，如果相反則就沒有任何設置行政許可的必要[8]。在人們的經(jīng)濟活動中，何種事項需要設置行政許可，何種事項不需要設置行政許可，這些都涉及到政府與市場之間的關系，同時還涉及到政府與社會之間的關系，我們需要與保障相對人合法權益作為最終落腳點，從行政許可的功能和作用進行出發(fā)，設置評價標準[14]。

　　相關期刊推薦：《行政與法》Public Administration & Law(月刊)曾用刊名：政法叢刊，1984年創(chuàng)刊，是吉林省行政學院主辦的綜合性學術刊物，其宗旨是為了提高政府工作人員依法行政的管理水平和技能。