[摘 要]改革開放四十年，來華留學(xué)教育政策的演進(jìn)呈現(xiàn)出五個(gè)方面的特征：政策目的由政治外交本位向教育本位轉(zhuǎn)變，管理體制由中央集權(quán)向地方分權(quán)、簡政放權(quán)、放管結(jié)合轉(zhuǎn)變，辦學(xué)主體由政府向?qū)W校轉(zhuǎn)變，管理模式由差異化管理向趨同化管理轉(zhuǎn)變，政策取向由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵發(fā)展轉(zhuǎn)變。我國來華留學(xué)教育政策有效促進(jìn)了留學(xué)教育事業(yè)的發(fā)展，但也存在著政策層級低、政策制定滯后、政策配套缺乏、政策執(zhí)行不一等問題。針對這些問題，在未來應(yīng)該推動(dòng)來華留學(xué)教育立法、提高政策制定的效率、完善政策配套、強(qiáng)化政策執(zhí)行。

　　[關(guān)鍵詞]改革開放;來華留學(xué);政策;演進(jìn);走向

　　黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)， “要根據(jù)新的實(shí)踐對經(jīng)濟(jì)、政治、法治、科技、文化、教育……等各方面作出理論分析和政策指導(dǎo)，以利于更好堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社 會(huì) 主 義。”[1]來 華 留 學(xué) 教 育 政 策 是 教 育政策的重要構(gòu)成。對改革開放以來來華留學(xué)教育政策的演進(jìn)與走向進(jìn)行研究，對新時(shí)代更好地完善來華留學(xué)教育政策，做好來華留學(xué)教育工作具有重要的意義。戴維·伊斯頓認(rèn)為： “公共政策是對全社會(huì)的價(jià)值作權(quán) 威 性 分 配。”[2] (P129)哈 羅 德·拉斯韋爾與亞伯拉罕·卡普蘭認(rèn)為： “政策是一項(xiàng)包括目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃。”[3] (P71)詹姆斯·安德森認(rèn)為：“政策是一個(gè)有目的的活動(dòng)過程，而這些活動(dòng)是由一個(gè)或一批行為者，為處理某一問題或有關(guān)事務(wù)而采取的。”[4] (P4)陳孝彬等認(rèn)為： “政策是 指 國 家、政 黨 等 為 實(shí) 現(xiàn) 一 定 時(shí) 期 的 政 治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)或解決特定的社會(huì)問題而制定的行為規(guī)范和準(zhǔn)則，表現(xiàn)為一系列的綱領(lǐng)綱要、發(fā)展規(guī) 劃、 法 律 條 令、 行 政 決 議、 措 施 方 法 等 形式。”[5] (P117)以上有 關(guān) 政 策 的 含 義 雖 然 表 述 不一，但包含政策的基本內(nèi)涵：政策的制定主體通常是政府、政黨或某一組織;具有明確的目的、目標(biāo)或方向，具有價(jià)值取向;是一個(gè)涵蓋政策制定、政策執(zhí)行等環(huán)節(jié)的過程。本文中，來華留學(xué)教育政策指黨和國家在高等教育領(lǐng)域，為推動(dòng)來華留學(xué)教育發(fā)展而直接或間接作出的制度安排和規(guī)范，表現(xiàn)為法律法規(guī)、規(guī)劃綱要、行動(dòng)計(jì)劃、部門規(guī)章以及一系列規(guī)范性文件等。本文擬在闡述來華留學(xué)教育政策演進(jìn)及其特征的基礎(chǔ)上，對來華留學(xué)教育政策存在的問題 進(jìn) 行 分 析，并 就 政 策 的 未 來 走 向 提 出 建議。

　　一、改革開放四十年來華留學(xué)教育政策的演進(jìn)過程

　　1978年，黨 的 十 一 屆 叁 中 全 會(huì) 召 開 前 后，來華留學(xué)教育事業(yè)得到恢復(fù)和發(fā)展。適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì) 建 設(shè) 的 需 要，來 華 留 學(xué) 教 育 政 策 不 斷 調(diào)整、發(fā)展和提升。

　　1979年5月，教 育 部、外 交 部、文 化 部 和 公安部聯(lián)合發(fā)布了 《外國留學(xué)生工作試行條例 (修訂稿)》，對 “文化大革命”時(shí)期的來華留學(xué)教育政策進(jìn)行了修正，將來華留學(xué)教育政策調(diào)整為 “為加速 實(shí) 現(xiàn) 我 國 的 社 會(huì) 主 義 現(xiàn) 代 化 建 設(shè) 服 務(wù) ”。[6](P892)

　　自1981年1月1日起實(shí)施的 《中華人民共和國學(xué)位條例》明確規(guī)定，來華留學(xué)生可以依法申請學(xué)位，為授予來華留學(xué)生學(xué)位提供了法規(guī)依據(jù)。

　　1985年10月，經(jīng)國務(wù)院批轉(zhuǎn)，國家教委、外交部、文化部、公安部和財(cái)政部聯(lián)合頒布了 《外國留學(xué)生管理辦法》，強(qiáng)調(diào)了來華留學(xué)教育對我國與世界各國開展 “教育、科技、文化交流和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作”的促進(jìn)作用。[6] (P910)

　　塬國家教委于1989年6月發(fā)布的 《關(guān) 于 招 收自費(fèi)外國來華留學(xué)生的有關(guān)規(guī)定》將招收自費(fèi)留學(xué)生的審批權(quán)下放到了省一級教育行政部門，擴(kuò)大了接收來華留學(xué)生的高等學(xué)校的范圍，同時(shí)，賦予了高等學(xué)校自主招生的權(quán)利，為高等學(xué)校積極參與國際學(xué)生流動(dòng)市場，真正實(shí)現(xiàn)來華留學(xué)教育的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

　　教育部、外交部、公 安 部 于2000年1月 發(fā) 布的 《高等學(xué)校接受外國留學(xué)生管理規(guī)定》既是對改革開放后來華留學(xué)教育政策調(diào)整及管理工作實(shí)踐的系統(tǒng)總結(jié)，更是對進(jìn)入新世紀(jì)發(fā)展來華留學(xué)教育的前瞻性、制度性安排。在高等學(xué)校來華留學(xué)教育管理體制上，該文件明確了教育行政部門與高等學(xué)校的職責(zé)權(quán)限，較之前的規(guī)定進(jìn)一步擴(kuò)大了高等學(xué)校在來華留學(xué)生招生與管理方面的辦學(xué)自主權(quán)。

　　2010年7月，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010-2020年)》 (以 下 簡 稱 《綱 要》)發(fā)布實(shí)施。《綱要》要求 “進(jìn)一步擴(kuò)大外國留學(xué)生規(guī)模。增加中國政府獎(jiǎng)學(xué)金數(shù)量，重點(diǎn)資助發(fā)展中國家學(xué)生，優(yōu)化來華留學(xué)人員結(jié)構(gòu)。實(shí)施來華留學(xué)預(yù)備教育，增加高等學(xué)校外語授課的學(xué)科專業(yè)，不斷提高來華留學(xué)教育質(zhì)量”。[7]

　　2010年9月，教育部印發(fā)的 《留學(xué)中國計(jì)劃》是我國在來華留學(xué)教育方面的第一個(gè)倡議性指導(dǎo)計(jì)劃，它的出臺(tái)適應(yīng)了新的形勢下發(fā)展來華留學(xué)教育事業(yè)的迫切和長遠(yuǎn)需要，具有重大的現(xiàn)實(shí)和倡議意義。

　　2016年2月，中 央 辦 公 廳、國 務(wù) 院 辦 公 廳 發(fā)布 《關(guān)于做 好 新 時(shí) 期 教 育 對 外 開 放 工 作 的 若 干 意見》，要求 “加快留學(xué) 事 業(yè) 發(fā) 展，提 高 留 學(xué) 教 育 質(zhì)量”，并且提出 “優(yōu)化來華留學(xué)生源國別、專 業(yè) 布局，加大品牌專業(yè)和品牌課程建設(shè)力度，構(gòu)建來華留學(xué)社會(huì)化、專業(yè)化 服 務(wù) 體 系，打 造 ‘留 學(xué) 中 國’ 品牌”等具體舉措。[8]

　　2017年7月 施 行 的 《學(xué) 校 招 收 和 培 養(yǎng) 國 際 學(xué)生管理辦法》對新形勢下來華國際學(xué)生的招收、培養(yǎng)與管理進(jìn)行了規(guī)范，進(jìn)一步明確了高等學(xué)校的辦學(xué)主體地位。

　　二、改革開放四十年來華留學(xué)教育政策演進(jìn)的特征

　　改革開放以來，來華留學(xué)教育工作方針經(jīng)歷了從 “學(xué) 習(xí) 上 嚴(yán) 格 要 求，認(rèn) 真 幫 助;生 活 上 適 當(dāng) 照顧，嚴(yán)肅管理”到 “深化改革、加強(qiáng)管理、保證質(zhì)量、積極穩(wěn)妥發(fā)展”再到 “擴(kuò)大規(guī)模、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、規(guī)范管理、保證質(zhì)量”的轉(zhuǎn)變，我國對來華留學(xué)教育的認(rèn)識(shí)逐步深化，來華留學(xué)教育政策亦逐步走向成熟。整體上看，來華留學(xué)教育政策在改革開放四十年的演進(jìn)中呈現(xiàn)出以下特征。

　　(一)政策目的由政治外交本位向教育本位轉(zhuǎn)變

　　改革開放之初及其后較長的一段時(shí)期內(nèi)，來華留學(xué) 教 育 政 策 目 的 以 政 治 外 交 為 本 位。1979年5月發(fā)布的 《外國留學(xué)生工作試行條例 (修訂稿)》(以下簡稱 《條例》)強(qiáng)調(diào)了來華留學(xué)教育政策的 “國際主義義務(wù)”目的和 “應(yīng)遵循我國的外交政策” 的方針。[6] (P892)1985年10月，國務(wù)院在批轉(zhuǎn)國家教育委員會(huì)、外交部、文化部、公安部、財(cái)政部 《外國留學(xué)生管理辦法》 (以 下 簡 稱 《辦 法》)的通知中強(qiáng)調(diào)， “接受和培養(yǎng)外國留學(xué)生，是我國對外交往中一項(xiàng)具有倡議意義的工作。”[6] (P910)《辦法》指出，“接受和培養(yǎng)外國留學(xué)生，是我國應(yīng)盡的國際主義義務(wù)，也是促進(jìn)我國同各國教育、科技、文化交流和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作，增進(jìn)我國人民同各國人民之間的友誼和了解的一項(xiàng)具有倡議意義的工作，應(yīng)當(dāng)積極 認(rèn) 真 地 做 好。”[6] (P910)此 時(shí)，來華留學(xué)教育政策已然呈現(xiàn)出明顯的政治外交本位特征，其政策目的首先強(qiáng)調(diào)的是履行國際主義義務(wù)，促進(jìn)我國與世界各國之間在各領(lǐng)域的合作與交往。

　　2000年1月 頒 布 實(shí) 施 的 《高 等 學(xué) 校 接 受 外 國留學(xué)生管理規(guī)定》 (以下簡稱 《規(guī)定》)將該文件制定的目的界定為， “為增進(jìn)我國與世界各國人民之間的了解和友誼，促進(jìn)高等學(xué)校的國際交流與合作，加強(qiáng)對 接 受 和 培 養(yǎng) 外 國 留 學(xué) 生 工 作 的 規(guī) 范 管理。”[9]來華留學(xué) 教 育 政 策 目 的 逐 步 由 政 治 外 交 本位向教育本位轉(zhuǎn)變。此后，教育部門出臺(tái)了 《關(guān)于改革外國留學(xué)生學(xué)歷證書管理辦法的通知》 《教育部關(guān)于 印 發(fā) 〈來華留學(xué)生醫(yī)學(xué)本科教育 (英 語 授課)質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定〉的通知》 《教育部辦公廳關(guān)于試行普通高等學(xué)校外國留學(xué)生新生學(xué)籍和外國留學(xué)生學(xué)歷證書電子注冊的通知》 《教育部關(guān)于規(guī)范我國高等學(xué)校接受外國留學(xué)生有關(guān)工作的通知》《留學(xué)中國計(jì)劃》等文件，對來華留學(xué)教育涉及到的學(xué)歷證書、質(zhì)量控制、學(xué)籍注冊及管理模式等進(jìn)行了明確，來華留學(xué)教育政策育人的內(nèi)涵不斷豐富，育人的 體 制 機(jī) 制 不 斷 健 全。2017年7月 實(shí)施的 《學(xué)校招收和培養(yǎng)國際學(xué)生管理辦法》 (以下簡稱 《管理辦 法》)將 該 辦 法 制 定 的 目 的 界 定 為 “規(guī)范學(xué)校招收、培養(yǎng)、管理國際學(xué)生的行為，為國際學(xué)生在中國境內(nèi)學(xué)校學(xué)習(xí)提供便利，增進(jìn)教育對外交流 與 合 作，提 高 中 國 教 育 國 際 化 水 平。”[10]來華留學(xué)教育政策的目的呈現(xiàn)出教育本位特征。

　　(二)管理體制由中央集權(quán)向地方分權(quán)、簡政放權(quán)、放管結(jié)合轉(zhuǎn)變

　　改革開放之初，我國實(shí)行的是高度集權(quán)的來華留學(xué)教育管理體制。在這種管理體制下，來華留學(xué)生的招生、教學(xué)、管理等事項(xiàng)的管理權(quán)限高度集中于中央政府部門。隨著改革開放的逐步深入，這種管理體制逐漸被打破，由中央集權(quán)向地方分權(quán)、簡政放權(quán)轉(zhuǎn) 變。1985年5月 發(fā) 布 的 《中 共 中 央 關(guān) 于教育體制改革的決定》明確提出，“改革管理體制，在加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí)，堅(jiān)決實(shí)行簡政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué) 自 主 權(quán)。”[11]適 應(yīng) 這 一 要 求，1989年6月發(fā)布的 《關(guān)于招收自費(fèi)外國來華留學(xué)生的有關(guān)規(guī)定》(以下簡稱 《自費(fèi)留學(xué)生規(guī)定》)將招收自費(fèi)留學(xué)生 的 審 批 權(quán) 下 放 到 了 省 一 級 教 育 行 政 部 門。1993年2 月 印 發(fā) 的 《中 國 教 育 改 革 和 發(fā) 展 綱 要》提出，“逐步建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會(huì)自主辦學(xué)的體制”。“在政府與學(xué)校的關(guān)系上，要按照政事分開的塬則，通過立法，明確高等學(xué)校的權(quán)利和義務(wù)，使高等學(xué)校真正成為面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人實(shí)體。”[12]2000年1月實(shí)施的 《高等學(xué)校接受外國留學(xué)生管理規(guī)定》 (以下 簡 稱 《管 理 規(guī) 定》)就地方和學(xué)校的管理職責(zé)進(jìn)行了明確，確立了教育部統(tǒng)籌管理、地方教育行政部門協(xié)調(diào)管理、學(xué)校自主辦學(xué)的管理體制。

　　新世紀(jì)以來，來華留學(xué)教育體制改革不斷走向深入。2004年5月，在 國 家 行 政 審 批 制 度 改 革 的宏觀背景下，國務(wù)院發(fā)文取消了學(xué)校招收外國留學(xué)生的資格 審 批。2010年7月 頒 布 實(shí) 施 的 《國 家 中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010-2020年)》提出，“以轉(zhuǎn)變政府職能和簡政放權(quán)為重點(diǎn)，深化教育管理體制改革。”[7]2017年7月施行的 《管理辦法》規(guī)定，國務(wù)院教育行政部門 “可委托有關(guān)單位 和 行 業(yè) 組 織 承 擔(dān) 國 際 學(xué) 生 的 管 理 和 服 務(wù) 工作”。[13]2017年9月，中共中央辦公廳、國 務(wù) 院 辦公廳印發(fā)的 《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》進(jìn)一步提出， “深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，把該放的權(quán)力堅(jiān)決放下去，把該管的事項(xiàng)切實(shí)管住管好，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間 的 新 型 關(guān) 系。”[14]伴 隨 著 教 育 管 理 體制改革的深入推進(jìn)，來華留學(xué)教育管理體制逐步向教育行政部門宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、有關(guān)社會(huì)組織作為第叁方機(jī)構(gòu)承擔(dān)部分管理和服務(wù)職能的管理體制轉(zhuǎn)變。

　　(叁)辦學(xué)主體由政府向?qū)W校轉(zhuǎn)變

　　改革開放初期，在當(dāng)時(shí)的管理體制下，我國教育部門直接參與來華留學(xué)教育的具體辦學(xué)，是來華留學(xué)教育事 實(shí) 上 的 辦 學(xué) 主 體。1979年5月 發(fā) 布 的《條例》規(guī)定，教育部是來華留學(xué)生工作的歸口管理部門，并負(fù)責(zé)擬訂留學(xué)生接受計(jì)劃、入學(xué)前的審核、安 排 和 分 配 入 學(xué)、處 理 有 關(guān) 教 學(xué) 事 項(xiàng) 等。[6](P897)依據(jù)該 《條例》，學(xué)校對留學(xué)生進(jìn)行休學(xué)、煺學(xué)處理，必須報(bào)教育部批準(zhǔn);留學(xué)生改變專業(yè)、延長學(xué)習(xí)時(shí)間、轉(zhuǎn)學(xué)、提前結(jié)業(yè)等事項(xiàng)亦須經(jīng)派遣方提出，由教育部批準(zhǔn)。隨著改革開放的推進(jìn)，包括來華留學(xué)教育在內(nèi)的教育體制改革逐漸被提上議事日程。1985年5月 發(fā) 布 的 《中 共 中 央 關(guān) 于 教 育體制改革 的 決 定》提 出 擴(kuò) 大 高 等 學(xué) 校 的 辦 學(xué) 自 主權(quán)，將高等院校 “有權(quán)利用自籌資金，開展國際的教育和學(xué)術(shù)交流”作為擴(kuò)大高等院校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)容之一，并提出 “要通過各種可能的途徑，加強(qiáng)對外交流，使我們的教育事業(yè)建立在當(dāng)代世界文明成果的基礎(chǔ)之上。”[15]在此背景下，1985年10月頒布的 《辦法》則取消了對留學(xué)生學(xué)習(xí)不及格開除學(xué)籍以及因嚴(yán)重違紀(jì)給予開除處分須報(bào)上級主管部門批準(zhǔn)的規(guī) 定，將 這 些 權(quán) 力 歸 還 給 接 收 留 學(xué) 生 的 院校。[6] (P897)相關(guān)論文可參考：“一帶一路”沿線國家來華留學(xué)教育近10年發(fā)展變化與策略研究

　　[參考文獻(xiàn)]

　　[1] 習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利———在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表 大 會(huì) 上 的 報(bào) 告 [EB/OL].http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm，2018-8-10.

　　[2] David Easton.The Political System [M ].NewYork：Kropf，1953.

　　[3] Harald D.Lasswell & A.Kplan.Power andSociety [M].New Haven：YaleUniversityPress，1970.

　　[4] [美]詹姆斯·安德森著，唐亮 譯.公 共 決 策 [M].北京：華夏出版社，1990.

　　[5] 陳孝彬，高洪源.教 育 管 理 學(xué) (第 叁 版) [M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2008.

　　[6] 李滔.中華留學(xué)教育史錄 (1949年以后) [M].北京：高等教育出版社，2000.69

　　[7] 國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010-2020年) [EB/OL].http：//www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm，2018-8-10.

　　[8] 關(guān)于做好新時(shí)期教育對外開放工作的若干意見[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/201605/t20160503_241658.html.2018-8-10.

　　[9] 高等學(xué)校接受外國留學(xué)生管理 規(guī) 定 [EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/s78/A20/gjs_left/moe_861/tnull_8647.html，2018-8-10.

　　[10] 學(xué)校招收和培養(yǎng)國際學(xué)生管 理辦法 [EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/201705/t20170516_304735.html，2018-8-10.

　　[11] 中共中央關(guān)于教育體制改革的決定 [EB/OL].http：//old. moe. gov. cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe _ 177/200407/2482. html，2018-8-9.

　　[12] 中國教育改革和發(fā) 展綱要 [EB/OL].http：//old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_177/200407/2484.html，2018-8-9.

　　[13] 學(xué)校招收和培養(yǎng)國際學(xué)生管 理辦法 [EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/201705/t20170516_304735.html，2018-8-10.

　　[14] 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā) 《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》 [EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2017-09/24/content_5227267.htm，2018-8-10.

　　[15] 于 富 增.改 革 開 放 30 年的來華留學(xué)生教育 [M].北京：北京語言大學(xué)出版社，2009.

　　[16] 教 育 部.中華人民共和國教 育 法 [EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/s78/A02/zfs_left/s5911/moe_619/201512/t20151228_226193.html，2018-8-10.

　　[17] 中華人 民 共 和 國 高 等 教 育 法 [EB/OL].http：//www.law-lib.com，2018-8-10.

　　[18] 留學(xué)中國計(jì) 劃 [EB/OL].http：//old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6811/201209/141518.html，2018-8-10.

　　[19] 教育部等五部門關(guān)于印發(fā) 《2015-2017年留學(xué)工作行動(dòng)計(jì) 劃》的 通 知 [EB/OL].http：//gjc.cpu.edu.cn/2a/0a/c1020a10762/page.htm，2018-8-10.

　　[20] 1999 年全國來華留學(xué)生統(tǒng)計(jì) [EB/OL].http：//www.cafsa.org.cn/research/show-1258.html，2018-8-11.

　　[21] 許濤.中外合作辦學(xué)———中國教育國際合作與交流新趨勢 [J].中國高等教育，2017，(8).

　　[22] 教育部.來華留學(xué)工作向高層次高質(zhì)量發(fā)展 [EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201803/t20180329 _ 331772. html，2018-8-11.

　　[23] 陳振明.公 共 政 策 學(xué)———政策分析的理論、方 法 和技術(shù) [M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2004.