[摘 要]改革開放四十年，來華留學教育政策的演進呈現(xiàn)出五個方面的特征：政策目的由政治外交本位向教育本位轉變，管理體制由中央集權向地方分權、簡政放權、放管結合轉變，辦學主體由政府向學校轉變，管理模式由差異化管理向趨同化管理轉變，政策取向由外延擴張向內涵發(fā)展轉變。我國來華留學教育政策有效促進了留學教育事業(yè)的發(fā)展，但也存在著政策層級低、政策制定滯后、政策配套缺乏、政策執(zhí)行不一等問題。針對這些問題，在未來應該推動來華留學教育立法、提高政策制定的效率、完善政策配套、強化政策執(zhí)行。

　　[關鍵詞]改革開放;來華留學;政策;演進;走向

　　黨的十九大報告強調， “要根據(jù)新的實踐對經(jīng)濟、政治、法治、科技、文化、教育……等各方面作出理論分析和政策指導，以利于更好堅持和發(fā)展中國特色社 會 主 義。”[1]來 華 留 學 教 育 政 策 是 教 育政策的重要構成。對改革開放以來來華留學教育政策的演進與走向進行研究，對新時代更好地完善來華留學教育政策，做好來華留學教育工作具有重要的意義。戴維·伊斯頓認為： “公共政策是對全社會的價值作權 威 性 分 配。”[2] (P129)哈 羅 德·拉斯韋爾與亞伯拉罕·卡普蘭認為： “政策是一項包括目標、價值與策略的大型計劃。”[3] (P71)詹姆斯·安德森認為：“政策是一個有目的的活動過程，而這些活動是由一個或一批行為者，為處理某一問題或有關事務而采取的。”[4] (P4)陳孝彬等認為： “政策是 指 國 家、政 黨 等 為 實 現(xiàn) 一 定 時 期 的 政 治、經(jīng)濟和社會發(fā)展目標或解決特定的社會問題而制定的行為規(guī)范和準則，表現(xiàn)為一系列的綱領綱要、發(fā)展規(guī) 劃、 法 律 條 令、 行 政 決 議、 措 施 方 法 等 形式。”[5] (P117)以上有 關 政 策 的 含 義 雖 然 表 述 不一，但包含政策的基本內涵：政策的制定主體通常是政府、政黨或某一組織;具有明確的目的、目標或方向，具有價值取向;是一個涵蓋政策制定、政策執(zhí)行等環(huán)節(jié)的過程。本文中，來華留學教育政策指黨和國家在高等教育領域，為推動來華留學教育發(fā)展而直接或間接作出的制度安排和規(guī)范，表現(xiàn)為法律法規(guī)、規(guī)劃綱要、行動計劃、部門規(guī)章以及一系列規(guī)范性文件等。本文擬在闡述來華留學教育政策演進及其特征的基礎上，對來華留學教育政策存在的問題 進 行 分 析，并 就 政 策 的 未 來 走 向 提 出 建議。

　　一、改革開放四十年來華留學教育政策的演進過程

　　1978年，黨 的 十 一 屆 叁 中 全 會 召 開 前 后，來華留學教育事業(yè)得到恢復和發(fā)展。適應改革開放和經(jīng)濟社會 建 設 的 需 要，來 華 留 學 教 育 政 策 不 斷 調整、發(fā)展和提升。

　　1979年5月，教 育 部、外 交 部、文 化 部 和 公安部聯(lián)合發(fā)布了 《外國留學生工作試行條例 (修訂稿)》，對 “文化大革命”時期的來華留學教育政策進行了修正，將來華留學教育政策調整為 “為加速 實 現(xiàn) 我 國 的 社 會 主 義 現(xiàn) 代 化 建 設 服 務 ”。[6](P892)

　　自1981年1月1日起實施的 《中華人民共和國學位條例》明確規(guī)定，來華留學生可以依法申請學位，為授予來華留學生學位提供了法規(guī)依據(jù)。

　　1985年10月，經(jīng)國務院批轉，國家教委、外交部、文化部、公安部和財政部聯(lián)合頒布了 《外國留學生管理辦法》，強調了來華留學教育對我國與世界各國開展 “教育、科技、文化交流和經(jīng)濟貿易合作”的促進作用。[6] (P910)

　　塬國家教委于1989年6月發(fā)布的 《關 于 招 收自費外國來華留學生的有關規(guī)定》將招收自費留學生的審批權下放到了省一級教育行政部門，擴大了接收來華留學生的高等學校的范圍，同時，賦予了高等學校自主招生的權利，為高等學校積極參與國際學生流動市場，真正實現(xiàn)來華留學教育的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

　　教育部、外交部、公 安 部 于2000年1月 發(fā) 布的 《高等學校接受外國留學生管理規(guī)定》既是對改革開放后來華留學教育政策調整及管理工作實踐的系統(tǒng)總結，更是對進入新世紀發(fā)展來華留學教育的前瞻性、制度性安排。在高等學校來華留學教育管理體制上，該文件明確了教育行政部門與高等學校的職責權限，較之前的規(guī)定進一步擴大了高等學校在來華留學生招生與管理方面的辦學自主權。

　　2010年7月，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010-2020年)》 (以 下 簡 稱 《綱 要》)發(fā)布實施。《綱要》要求 “進一步擴大外國留學生規(guī)模。增加中國政府獎學金數(shù)量，重點資助發(fā)展中國家學生，優(yōu)化來華留學人員結構。實施來華留學預備教育，增加高等學校外語授課的學科專業(yè)，不斷提高來華留學教育質量”。[7]

　　2010年9月，教育部印發(fā)的 《留學中國計劃》是我國在來華留學教育方面的第一個倡議性指導計劃，它的出臺適應了新的形勢下發(fā)展來華留學教育事業(yè)的迫切和長遠需要，具有重大的現(xiàn)實和倡議意義。

　　2016年2月，中 央 辦 公 廳、國 務 院 辦 公 廳 發(fā)布 《關于做 好 新 時 期 教 育 對 外 開 放 工 作 的 若 干 意見》，要求 “加快留學 事 業(yè) 發(fā) 展，提 高 留 學 教 育 質量”，并且提出 “優(yōu)化來華留學生源國別、專 業(yè) 布局，加大品牌專業(yè)和品牌課程建設力度，構建來華留學社會化、專業(yè)化 服 務 體 系，打 造 ‘留 學 中 國’ 品牌”等具體舉措。[8]

　　2017年7月 施 行 的 《學 校 招 收 和 培 養(yǎng) 國 際 學生管理辦法》對新形勢下來華國際學生的招收、培養(yǎng)與管理進行了規(guī)范，進一步明確了高等學校的辦學主體地位。

　　二、改革開放四十年來華留學教育政策演進的特征

　　改革開放以來，來華留學教育工作方針經(jīng)歷了從 “學 習 上 嚴 格 要 求，認 真 幫 助;生 活 上 適 當 照顧，嚴肅管理”到 “深化改革、加強管理、保證質量、積極穩(wěn)妥發(fā)展”再到 “擴大規(guī)模、優(yōu)化結構、規(guī)范管理、保證質量”的轉變，我國對來華留學教育的認識逐步深化，來華留學教育政策亦逐步走向成熟。整體上看，來華留學教育政策在改革開放四十年的演進中呈現(xiàn)出以下特征。

　　(一)政策目的由政治外交本位向教育本位轉變

　　改革開放之初及其后較長的一段時期內，來華留學 教 育 政 策 目 的 以 政 治 外 交 為 本 位。1979年5月發(fā)布的 《外國留學生工作試行條例 (修訂稿)》(以下簡稱 《條例》)強調了來華留學教育政策的 “國際主義義務”目的和 “應遵循我國的外交政策” 的方針。[6] (P892)1985年10月，國務院在批轉國家教育委員會、外交部、文化部、公安部、財政部 《外國留學生管理辦法》 (以 下 簡 稱 《辦 法》)的通知中強調， “接受和培養(yǎng)外國留學生，是我國對外交往中一項具有倡議意義的工作。”[6] (P910)《辦法》指出，“接受和培養(yǎng)外國留學生，是我國應盡的國際主義義務，也是促進我國同各國教育、科技、文化交流和經(jīng)濟貿易合作，增進我國人民同各國人民之間的友誼和了解的一項具有倡議意義的工作，應當積極 認 真 地 做 好。”[6] (P910)此 時，來華留學教育政策已然呈現(xiàn)出明顯的政治外交本位特征，其政策目的首先強調的是履行國際主義義務，促進我國與世界各國之間在各領域的合作與交往。

　　2000年1月 頒 布 實 施 的 《高 等 學 校 接 受 外 國留學生管理規(guī)定》 (以下簡稱 《規(guī)定》)將該文件制定的目的界定為， “為增進我國與世界各國人民之間的了解和友誼，促進高等學校的國際交流與合作，加強對 接 受 和 培 養(yǎng) 外 國 留 學 生 工 作 的 規(guī) 范 管理。”[9]來華留學 教 育 政 策 目 的 逐 步 由 政 治 外 交 本位向教育本位轉變。此后，教育部門出臺了 《關于改革外國留學生學歷證書管理辦法的通知》 《教育部關于 印 發(fā) 〈來華留學生醫(yī)學本科教育 (英 語 授課)質量控制標準暫行規(guī)定〉的通知》 《教育部辦公廳關于試行普通高等學校外國留學生新生學籍和外國留學生學歷證書電子注冊的通知》 《教育部關于規(guī)范我國高等學校接受外國留學生有關工作的通知》《留學中國計劃》等文件，對來華留學教育涉及到的學歷證書、質量控制、學籍注冊及管理模式等進行了明確，來華留學教育政策育人的內涵不斷豐富，育人的 體 制 機 制 不 斷 健 全。2017年7月 實施的 《學校招收和培養(yǎng)國際學生管理辦法》 (以下簡稱 《管理辦 法》)將 該 辦 法 制 定 的 目 的 界 定 為 “規(guī)范學校招收、培養(yǎng)、管理國際學生的行為，為國際學生在中國境內學校學習提供便利，增進教育對外交流 與 合 作，提 高 中 國 教 育 國 際 化 水 平。”[10]來華留學教育政策的目的呈現(xiàn)出教育本位特征。

　　(二)管理體制由中央集權向地方分權、簡政放權、放管結合轉變

　　改革開放之初，我國實行的是高度集權的來華留學教育管理體制。在這種管理體制下，來華留學生的招生、教學、管理等事項的管理權限高度集中于中央政府部門。隨著改革開放的逐步深入，這種管理體制逐漸被打破，由中央集權向地方分權、簡政放權轉 變。1985年5月 發(fā) 布 的 《中 共 中 央 關 于教育體制改革的決定》明確提出，“改革管理體制，在加強宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權，擴大學校的辦學 自 主 權。”[11]適 應 這 一 要 求，1989年6月發(fā)布的 《關于招收自費外國來華留學生的有關規(guī)定》(以下簡稱 《自費留學生規(guī)定》)將招收自費留學生 的 審 批 權 下 放 到 了 省 一 級 教 育 行 政 部 門。1993年2 月 印 發(fā) 的 《中 國 教 育 改 革 和 發(fā) 展 綱 要》提出，“逐步建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制”。“在政府與學校的關系上，要按照政事分開的塬則，通過立法，明確高等學校的權利和義務，使高等學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體。”[12]2000年1月實施的 《高等學校接受外國留學生管理規(guī)定》 (以下 簡 稱 《管 理 規(guī) 定》)就地方和學校的管理職責進行了明確，確立了教育部統(tǒng)籌管理、地方教育行政部門協(xié)調管理、學校自主辦學的管理體制。

　　新世紀以來，來華留學教育體制改革不斷走向深入。2004年5月，在 國 家 行 政 審 批 制 度 改 革 的宏觀背景下，國務院發(fā)文取消了學校招收外國留學生的資格 審 批。2010年7月 頒 布 實 施 的 《國 家 中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010-2020年)》提出，“以轉變政府職能和簡政放權為重點，深化教育管理體制改革。”[7]2017年7月施行的 《管理辦法》規(guī)定，國務院教育行政部門 “可委托有關單位 和 行 業(yè) 組 織 承 擔 國 際 學 生 的 管 理 和 服 務 工作”。[13]2017年9月，中共中央辦公廳、國 務 院 辦公廳印發(fā)的 《關于深化教育體制機制改革的意見》進一步提出， “深化簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革，把該放的權力堅決放下去，把該管的事項切實管住管好，加強事中事后監(jiān)管，構建政府、學校、社會之間 的 新 型 關 系。”[14]伴 隨 著 教 育 管 理 體制改革的深入推進，來華留學教育管理體制逐步向教育行政部門宏觀管理、學校自主辦學、有關社會組織作為第叁方機構承擔部分管理和服務職能的管理體制轉變。

　　(叁)辦學主體由政府向學校轉變

　　改革開放初期，在當時的管理體制下，我國教育部門直接參與來華留學教育的具體辦學，是來華留學教育事 實 上 的 辦 學 主 體。1979年5月 發(fā) 布 的《條例》規(guī)定，教育部是來華留學生工作的歸口管理部門，并負責擬訂留學生接受計劃、入學前的審核、安 排 和 分 配 入 學、處 理 有 關 教 學 事 項 等。[6](P897)依據(jù)該 《條例》，學校對留學生進行休學、煺學處理，必須報教育部批準;留學生改變專業(yè)、延長學習時間、轉學、提前結業(yè)等事項亦須經(jīng)派遣方提出，由教育部批準。隨著改革開放的推進，包括來華留學教育在內的教育體制改革逐漸被提上議事日程。1985年5月 發(fā) 布 的 《中 共 中 央 關 于 教 育體制改革 的 決 定》提 出 擴 大 高 等 學 校 的 辦 學 自 主權，將高等院校 “有權利用自籌資金，開展國際的教育和學術交流”作為擴大高等院校辦學自主權的內容之一，并提出 “要通過各種可能的途徑，加強對外交流，使我們的教育事業(yè)建立在當代世界文明成果的基礎之上。”[15]在此背景下，1985年10月頒布的 《辦法》則取消了對留學生學習不及格開除學籍以及因嚴重違紀給予開除處分須報上級主管部門批準的規(guī) 定，將 這 些 權 力 歸 還 給 接 收 留 學 生 的 院校。[6] (P897)相關論文可參考：“一帶一路”沿線國家來華留學教育近10年發(fā)展變化與策略研究

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