[摘要]文章以推進農(nóng)村供給側結構性改革精神為導向，提出農(nóng)村地區(qū)供給側結構性改革的三大著力點：農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)業(yè)結構倡議性調(diào)整、農(nóng)村糧食制度改革。農(nóng)村土地制度改革要從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的權責落實、集體經(jīng)營性建設用地改革、農(nóng)民宅基地改革和土地征收制度改革四個方面入手；農(nóng)業(yè)結構倡議性調(diào)整主要包括農(nóng)業(yè)經(jīng)營結構和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構的優(yōu)化調(diào)整；農(nóng)村糧食制度改革，要創(chuàng)新糧食價格機制，優(yōu)化糧食補貼政策，樹立正確的糧食生產(chǎn)安全觀。

　　[關鍵詞]農(nóng)村；供給側結構性改革；著力點；實施路徑

　　農(nóng)村改革一直是我國區(qū)域經(jīng)濟社會改革的重中之重，許多年來的一號文件都明確指出要堅定不移地推進農(nóng)村改革，《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》和《“十三五”規(guī)劃綱要》都指出了農(nóng)村地區(qū)是我國經(jīng)濟社會改革的薄弱地區(qū)和未來改革重點。“十三五”時期是我國應對經(jīng)濟新常態(tài)的關鍵時期，提出要推進供給側結構性改革，明確了去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務。根據(jù)2016年一號文件對農(nóng)村地區(qū)供給側結構性改革的發(fā)展重點指示，結合我國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，筆者認為，我國農(nóng)村地區(qū)的供給側結構性改革應從三點出發(fā)：一是全力推進農(nóng)村土地制度改革；二是大力推進農(nóng)業(yè)結構倡議性調(diào)整；三是積極推進農(nóng)村糧食制度改革。

　　一、農(nóng)村供給側結構性改革的著力點一：農(nóng)村土地制度改革

　?。ㄒ唬┺r(nóng)村土地制度改革的挑戰(zhàn)

　　第一，土地承包關系長久不變的實現(xiàn)性。黨的十七屆三中全會提出要使土地承包關系保持穩(wěn)定和長久不變，這可理解為家庭承包經(jīng)營制度長久不變和土地權、責、利長久不變。而后者在具體操作上存在一定困難，如“二輪”承包時農(nóng)村地區(qū)稅務負擔重，而且基本是按照土地平攤，實際操作時較多地區(qū)對實際農(nóng)戶承包面積都有所隱瞞。這在土地承包管理方面并不存在較多問題，但在財產(chǎn)權方面就較難公平衡量。只有土地面積與承包關系明晰了，才能實現(xiàn)農(nóng)村土地確權。

　　第二，在承包地以外的其他土地，如農(nóng)民宅基地，如果承包地長久不變，這些宅基地理應比承包地更具財產(chǎn)化、固定化，那么宅基地是否也需要長久不變？這是承包地確權時需要重點考慮的一個問題。

　　第三，對農(nóng)民財產(chǎn)權益的保護存在制度性問題。黨的十八屆三中、四中、五中全會都明確要賦予農(nóng)村更多的財產(chǎn)權。從土地方面考慮，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地怎樣盤活，盤活土地收益如何在集體組員中分配，農(nóng)村土地征用制度如何改革，這些問題都涉及政府與農(nóng)民之間的利益分配關系、城鄉(xiāng)之間的利益分配關系。

　?。ǘ┺r(nóng)村土地制度改革的著力點

　　1．農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的權責落實。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的權責落實，就是對土地承包經(jīng)營權的確權、登記和頒證，在核實農(nóng)戶承包土地規(guī)模的基礎上，制作農(nóng)戶承包土地示意圖，并做好相應的登記工作，頒發(fā)統(tǒng)一、規(guī)范的土地承包經(jīng)營權證書。通過該證書，可以體現(xiàn)農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營的權能進一步明確，可以賦予農(nóng)民更多的土地財產(chǎn)權，有利于推進農(nóng)村土地權力以及土地承包關系的穩(wěn)定，有利于促進土地“三權分置”。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的權責得到落實，確權區(qū)域內(nèi)的土地流轉比例將顯著高于非確權區(qū)域，土地流轉的穩(wěn)定程度也相應提高。

　　2．集體經(jīng)營性建設用地的改革。根據(jù)黨的十八屆三中、四中、五中全會以及《“十三五”規(guī)劃綱要》等相關政策，應鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，根據(jù)同地同價的原則參與土地市場交易，這樣，不僅可以對農(nóng)村閑置土地進行盤活，而且可以使我國城市化建設過程中的用地不足問題得到一定緩解。為了推進集體經(jīng)營性建設用地的供給側結構性改革，補充農(nóng)村土地發(fā)展短板，首先，應積極完善集體經(jīng)營性建設用地的產(chǎn)權制度，不斷賦予這些用地出租、轉讓、入股等權能。其次，加快明確土地入市的范圍、入市渠道以及土地交易的規(guī)則，促進集體經(jīng)營性建設用地的市場監(jiān)督管理制度健全。

　　3．農(nóng)民宅基地的改革。農(nóng)民宅基地的改革是農(nóng)村土地供給側結構性改革的重要內(nèi)容。2015年我國外出務工農(nóng)民已達1.7億人左右，有3500多萬戶農(nóng)戶全部搬遷到城鎮(zhèn)務工。于是，這些農(nóng)戶的房屋便處在閑置的狀態(tài)。農(nóng)民宅基地改革的目的，就是充分盤活這些閑置農(nóng)村房產(chǎn)，并將從中獲得的收益充分補償農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)和生活。目前，我國各地對農(nóng)民宅基地的政策主要存在三個問題：一是宅基地利用總體粗放，有些宅基地建三層以上樓房，但都處于閑置，有些農(nóng)戶基本住在縣城，農(nóng)村宅基地利用率低；二是分配存在一定不公平，有些農(nóng)戶具有較多宅基地，而有些農(nóng)戶宅基地規(guī)模較小，在具體利益分配時，有時很難權衡；三是有償獲取和退出的機制尚未形成。要推進農(nóng)民宅基地制度改革，就應該完善一戶一宅的基本制度，充分發(fā)揮農(nóng)村居民在宅基地管理上的民主作用，應在村民組織集體同意的條件下探索宅基地有償使用和退出機制，在農(nóng)民宅基地申請方面應通過村民組織評議后再上報部門進行審批。有條件的地區(qū)，特別是大中型城市的郊區(qū)，如果農(nóng)房非農(nóng)民唯一居住房，可以探索農(nóng)民住房財產(chǎn)抵押、轉讓、擔保的機制。

　　4．土地征收制度的改革。推進土地征收制度改革，重點要處理好地方政府與當?shù)剞r(nóng)民之間的利益分配關系。目前，我國土地管理法規(guī)定了土地補償費用和安置補助費用總和不得高于該土地征收之前三年產(chǎn)值平均值的30倍。在土地征收時，農(nóng)民也沒有討價還價權利。黨的十八屆三中全會指出，在征地制度方面應逐步縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善被征地農(nóng)民的多元保障機制，建立健全土地增值收益分配機制。要推進土地征收制度改革，可從以下三個方面入手：第一，積極制定土地征收目錄，對公益性土地的用地范圍進行嚴格制定；第二，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)營組織通過多種途徑參與經(jīng)營性建設用地的開發(fā)與經(jīng)營，保證農(nóng)民具有平等的地位；第三，對公益性土地，規(guī)范其征收程序，公開土地征收的相關信息，逐步形成有利于被征地農(nóng)民的利益保障機制。

　　二、農(nóng)村供給側結構性改革的著力點二：農(nóng)業(yè)結構優(yōu)化調(diào)整

　?。ㄒ唬┪覈r(nóng)業(yè)結構調(diào)整過程中存在問題

　　1998年，為了解決低質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品囤積、高質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給不足的緊張局面，我國進行了第二次農(nóng)業(yè)結構優(yōu)化調(diào)整，以國內(nèi)外市場需求為導向進行倡議性結構調(diào)整。總體而言，1998年的農(nóng)業(yè)結構優(yōu)化調(diào)整使得農(nóng)業(yè)資源稟賦更趨均衡，農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量也穩(wěn)步提升。但是，在1998年和1999年我國糧食產(chǎn)量均達到當時的峰值，農(nóng)業(yè)結構調(diào)整不可避免再次以糧食作為突破口，“減糧增效”便成為當時國內(nèi)較多區(qū)域農(nóng)業(yè)結構調(diào)整的重點。這導致全國糧食產(chǎn)量持續(xù)下降，2003年糧食產(chǎn)量降為4307億千克，比1998年減少了16%，2004年糧食的CPI上漲到126.5%左右。①盡管2004年起我國大力實施農(nóng)業(yè)補貼倡議，但在全國經(jīng)濟快速發(fā)展的過程中，勞動力低成本優(yōu)勢正不斷消退，以補貼為主的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策直接導致農(nóng)業(yè)競爭力提升乏力，較多農(nóng)產(chǎn)品逐步失去國際競爭力。

　?。ǘ┺r(nóng)業(yè)結構優(yōu)化調(diào)整的著力點

　　在供給側結構性改革背景下，農(nóng)業(yè)結構調(diào)整的目標在于提升農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭優(yōu)勢。農(nóng)業(yè)結構優(yōu)化調(diào)整，主要從以下兩點入手：一是農(nóng)業(yè)經(jīng)營結構的優(yōu)化調(diào)整；二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構的優(yōu)化調(diào)整。

　　1．農(nóng)業(yè)經(jīng)營結構的優(yōu)化調(diào)整。我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營結構應與擁有的農(nóng)業(yè)資源相匹配，農(nóng)業(yè)經(jīng)營結構的優(yōu)化調(diào)整，目標就是構建適應市場的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。這個體系主要包含農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)社會服務體系。截至2015年底，我庭承包經(jīng)營耕地的流轉面積為3000萬公頃，經(jīng)營面積超過3.33公頃的農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶多于341萬戶，家庭農(nóng)場接近90萬家，農(nóng)民專業(yè)合作社已有140多萬家，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)多于12萬家。由此可見，我國的現(xiàn)代化、規(guī)模化農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系已初步形成，農(nóng)戶承包經(jīng)營逐步向多元經(jīng)營轉變。與此同時，也應清晰地看到，農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶與家庭農(nóng)場在我國農(nóng)戶總量的份額仍然很小，流轉土地主要來自在外務工的農(nóng)戶。到2014年底，我國還有約2.28億勞動力從事或部分從事農(nóng)業(yè)，占農(nóng)村就業(yè)總量的份額超過60%。我國還有約2/3的土地屬于小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營范圍，這些農(nóng)民的收入問題是制約我國城鄉(xiāng)居民收入快速增長的重要瓶頸。

　　2．農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構的優(yōu)化調(diào)整。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構的優(yōu)化調(diào)整，就是要積極利用國內(nèi)外兩個市場，充分挖掘資源潛力，加快推進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設進程。在供給側結構性改革背景下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構的調(diào)整主要從三個層面入手。第一，堅持“大糧食”與“大國土”理念。堅持“大糧食”理念，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)口糧需求時，不僅要考慮谷物、小麥、玉米等基本糧食，還應考慮水果、蔬菜、肉禽蛋奶等副食品與基本糧食的替代性。堅持“大國土”理念，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)食物供給時，不僅要考慮耕地供給，還應考慮林地、草原、河湖以及灘涂、荒地等資源產(chǎn)出農(nóng)作物對居民消費的供給。第二，推動糧食作物、經(jīng)濟作物與飼草料“三元”結構的均衡協(xié)調(diào)。2016年一號文件明確提出要探索耕地輪休制度，積極開展相關試點，對地下水漏斗區(qū)、生態(tài)嚴重退化區(qū)等區(qū)域進行綜合治理。從實際來看，畜牧業(yè)的發(fā)展使得飼草料大幅減少，需要利用好耕地以及荒坡，加大飼草料種植力度。

　　總之，通過糧食作物、經(jīng)濟作物與飼草料“三元”種植結構不斷協(xié)調(diào)，能促進我國耕地與其他土地充分利用。第三，推動三次產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展。連續(xù)幾年的一號文件都指出要推動三次產(chǎn)業(yè)聯(lián)動融合發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量和效益。從實踐來看，三次產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，可從以下幾點著手。一是發(fā)揮好農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場的主導作用。農(nóng)民是推進三次產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展的主體，通過促進農(nóng)業(yè)專業(yè)戶和家庭農(nóng)場的不斷升級與成熟，可直接推動農(nóng)業(yè)功能拓展到第二、第三產(chǎn)業(yè)。二是發(fā)揮好農(nóng)業(yè)合作社的核心作用，將業(yè)務拓展到第二、第三產(chǎn)業(yè)。三是強化農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)聯(lián)動中的引導作用，提升農(nóng)產(chǎn)品加工能力和休閑農(nóng)業(yè)拓展能力。

　　三、農(nóng)村供給側結構性改革的著力點三：糧食制度改革

　　（一）糧食制度改革中存在的問題

　　第一，糧食產(chǎn)量與進口量保持同向擴大。2004年以來，我國糧食產(chǎn)量穩(wěn)步上升，到2015年共增加了1520億千克。這不僅取決于農(nóng)業(yè)機械化水平提高，也取決于我國對糧食價格采取保護性政策，促使大量勞動力從事種植糧食。同時，2004年以來我國糧食的進口量也穩(wěn)步提升，進口糧食主要為大豆、大麥和高粱，2015年凈進口量分別達到8156萬噸、1074萬噸和1070萬噸。②這些作物進口規(guī)模的擴大，反映我國居民對這些作物的需求不斷提高，而國內(nèi)現(xiàn)有耕地難以滿足需求。

　　第二，我國糧食價格普遍高于國際水平，糧食的國際市場競爭力削弱。我國糧食價格高于國際平均水平，導致我國糧食凈進口額連年遞增。除了2007年、2010年等個別年份以外，我國小麥的價格高于國際市場價格；2008年以來，我國玉米的價格高于國際市場價格；除2014年以外，我國大米的價格也高于國際市場。較高的糧食價格導致我國糧食難以出倉，糧倉爆滿，極大地加重了我國的財政負擔。

　　第三，糧食保護收購導致農(nóng)業(yè)結構優(yōu)化滯后。我國政府對糧食的過度保護，導致糧食無法受到市場的調(diào)節(jié)，糧食的經(jīng)營風險小且收益較為穩(wěn)定，導致一些邊緣化農(nóng)產(chǎn)品向糧食產(chǎn)業(yè)轉移，進一步增加糧食的產(chǎn)量，且無法實現(xiàn)農(nóng)業(yè)結構優(yōu)化。

　?。ǘ┘Z食制度改革的具體方向

　　農(nóng)村供給側結構性改革目的在于優(yōu)化農(nóng)業(yè)供給結構，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，將我國打造成具有糧食競爭優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)大國。

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　　趙凌