摘要：分析了我國農業補貼政策經歷的3個發展階段，對不同階段農業補貼政策取得的成果進行了詳細歸納。在此基礎上研究了我國 現行的農業補貼政策中存在的執行成本偏高、補貼結構失衡、補貼力度不大、缺乏有效監管和利益保障機制缺位等問題，并提出必須通 過調整農業政策的走向、加大補貼投入力度、用足用好WTO規則、完善農業相關制度、建立和完善農業保險制度、提高農村金融服務質 量與水平等途徑來優化我國農業補貼政策的建議。

　　關鍵詞：農業補貼政策；農業發展：對策

　　農業補貼的本質是一國政府對本國農業扶持與保護政 策體系中最主要、最常用的政策工具，是政府對農業生產、流 通和農產品貿易進行的轉移支付，其目的是保證本國糧食安 全、維護農產品價格穩定和保障農民收益。“三農”問題的關 鍵是農民問題，而農民問題的核心是農民利益問題，必然需 要通過相關利益機制的建構和完善來保障和促進農民的生 存與發展權益。“由于農業經受自然風險和市場風險二重影 響，其生產效果和經濟效益具有較大的不穩定性和難預測 性，因此必須由政府來填補這一空間，而農業本身固有的弱 質性和基礎地位，更需要政府的服務”【lJ。農業補貼作為向 農村傾斜的公共財政，在農民生存權和發展權的維護上具有 至關重要的作用。 筆者對我國農業補貼政策經歷的3個發展階段進行了 歸納，重點分析了我國現行農業補貼政策中存在的問題，在 此基礎上提出了相應的建議，旨在為進一步提高農民利益和 改善農民生活提供參考。

　　1我國農業補貼政策的歷史

　　從我國農業補貼的發展軌跡來看，自20世紀50年代國 營拖拉機站的“機耕定額虧損補貼”出現之后，我國的農業補 貼經歷了大致分為3個階段。

　　1．1第一階段指十一屆三中全會以前。這段時期中國補 貼制度基本是由于體制問題而形成。因為國家既是企業所 有者，又是企業經營者，對企業提供She,d／事實上是國家自己 補貼自己，除國營拖拉機站的“機耕定額虧損補貼”外，逐漸 擴展到農用生產資料的價格補貼、農業生產用電補貼、貸款 貼息補貼等方面。

　　1．2第二階段指十一屆三中全會召開后至加入世貿組織 這段時間。十一屆三中全會的召開，標志著中國全面經濟體 制改革的開始，承認并不斷擴大市場在經濟調節中的作用， 補貼成為國家增強產業競爭力、吸引外資、保障經濟體制改 革順利進行的重要手段，因而這段時期中國的補貼政策由受 體制因素影響逐漸轉移到受倡議性貿易理論影響。1978年 后，隨著農村經濟體制改革的推行，農業發展過程中出現了 各種問題，為保障農業的健康和穩定發展，在不斷加大對農 業的基礎性投入的同時，還分別實施了針對各種具體問題的 補貼政策，“如1979—1992年，對農業生產資料和城鎮居民 的糧食進行補貼，主要有對糧食的‘超購加價’等形式，即對 向國家交售的超過定購部分的糧食給予較高的收購價格。這 實際上是一種價格補貼。還有‘糧(棉)肥掛鉤’等根據向國 家出售糧食、棉花數量給予農民一定的化肥等生產資料的獎 勵。1993—2002年，糧食保護價收購，推動農產品市場化，建 立糧食保護價制度”Bj。但這種政策實施后出現了“兩難” 局面：一方面，糧食產量增加了，但品種結構不合理，庫存積 壓嚴重，市場價格持續低迷；

　　2我國農業補貼政策存在的問題

　　綜合我國目前的農業補貼現狀和WTO視域下國際和國 內環境分析，通過對美國、歐盟等發達國家農業補貼的相關 政策與我國現行農業補貼政策對比分析，可以看出中國的農 業補貼仍存在以下問題：

　　2．1農業補貼的政策執行成本偏高

　　國家雖對農業補貼政 策進行不斷調整，但仍以補貼中間環節為主，而不是針對農 業生產者。這種補貼方式使補貼的對象錯位，導致資金被截 留或流失，腐敗與尋租現象時有發生。由于這種“暗補”存在 種種弊端，我國各地區在2003年以后逐步實行糧食直補政 策，以后又逐漸擴大了直接補貼的范圍。農業補貼的效率有 了一定的提高，但補貼的效果仍不明顯。我國農業補貼政策 效率低下，執行成本居高不下的原因是我國管理體制運行不 暢，農業補貼的資金投入渠道較多。分散在政府的財政、農 業、外經貿、糧食、民政和銀行等部門。因政出多門，協調困 難，交易成本高，時滯長，加之部門本位主義、地方保護主義 和尋租活動的影響，使得農業補貼“跑、冒、滴、漏”現象難以 避免，從而降低了農業補貼的效率。由于部門之間缺少制度 化的協調機制，資金多頭管理，致使資金使用效果不理想。 另外，因我國農民數量龐大，在政府和農民之間缺乏一個有 效的中介組織載體，許多針對農民的直接補貼政策的運行成 本都比較昂貴，也降低了補貼資金的運行效率。因此怎樣整 合農資，加強資金全程監管，是農業補貼必須解決的問題。

　　2．2農業補貼的結構失衡，缺乏科學性

　　我國大量補貼用 于彌合購銷差價、降低農用生產資料的價格以及貼息貸款等 流通領域。對于農民的脫鉤直接補貼、農業教育、農業技術 推廣、農業基礎設施建設以及調整農業生產結構和組織結構 等方面補貼很少，而這些方面卻正是改造傳統農業、增強農 業發展后勁的關鍵所在，也是使農業產生和農民獲得更多增 量利益的要求。長期以來，中央財政和地方財政每年僅用于 糧油等在流通環節上補貼幾乎就占有整個財政補貼總額的 50％，而這其中絕大部分用于城鎮居民的消費補貼，農民從 中間間接地獲得補貼利益。這種間接補貼方式一方面容易 造成補貼資金的流失，另一方面無法讓大多數農業生產者認 同，直接刺激生產的力度不大，降低了補貼的政策功效。

　　3優化農業補貼政策維護我國農業經濟安全

　　保供給、促增收是個當前我國農業補貼政策的核心目 標。保供給即確保國家糧食安全和主要農產品有效供給，是我國現階段和今后相當長時期內農業發展的主要任務；促增 收即促進農民收入持續增長，始終是我國三農工作的長期根 本任務。兩者互為基礎、互為前提，是現階段建立和完善我 國農業補貼政策的出發點和落腳點。針對我國農業補貼制 度的運行現狀及其折射出的制度缺陷，農業補貼政策應從以 下幾個等方面進行健全和完善。

　　3．1轉變農業補貼政策的走向

　　借鑒外國成功的先進經 驗，結合我國特殊的國情，農業補貼政策的未來走向應實現4 個轉變：一是在補貼對象上實現從全面補貼向重點選擇的轉 變。限于中國特殊的國情國力，在現階段期望大幅度增加農 業補貼進而實行全面補貼是不現實的。理性合理的選擇是 突出重點、順序推進，即把有限的財政資金補貼到關鍵區域 和重點品種上，以強化其比較優勢和國際競爭力，進而提高 農業生產效率，提升農民收入水平。二是在補貼環節上實現 由流通領域向生產領域的轉變。中國傳統的農業補貼一直 重視流通環節而忽視生產環節，導致大量的農業補貼難以發 揮其應有的刺激與導向功能，而且農民真正得到的收益很 少。按照WTO農業規則的要求，政府提供的價格支持主要 應針對農產品生產者，而不是農產品的流通部門。因此未來 中國在農業補貼目標上應作重大改革，逐步減少對流通環節 的補貼，在此基礎上把補貼的中心和重點轉向農業生產者。 三是在補貼方式上實現從價格支持向收入支持的轉變。原 來的農業補貼政策以價格支持為主，而實施價格支持的中介 主體是政府控制的農產品流通部門，這種具有隱蔽性的補貼 是不經濟的。從2004年開始，我國已經開始實施直接面向 生產者的收入補貼，盡管這種直接收入補貼還不足以改變整 個傳統的農業補貼格局，但已經昭示出美好的發展前景。四 是在補貼工具選擇上實現由“黃箱”政策向“綠箱”政策的轉 變。“黃箱”政策是WTO農業規則限制和要求削減的政府支 持政策，而“綠箱”政策是WTO農業規則允許并大力倡導的 政府支持政策。中國應在逐步減少“黃箱”政策的基礎上，充 分利用“綠箱”政策來支持與保護農業發展和農民收入增加。

　　3．2加大農業補貼力度

　　目前中國對農業的投入占農業總 產值的比例不到10％，與發達國家和地區對農業的補貼占其 農業產值的比重都超過40％有相當大的差距。為此應進一 步／Jn；J啵業補貼的力度。這其中首先要加大農業科技投入。 目前，中國的農業科技投入太低，這與中國的農業大國地位 極不相稱。同時，還要重視農業科技推廣應用的力度。中國 技術進步對農業的貢獻率約為40％，而發達國家一般達到 70％一80％。這反映了科學研究和技術推廣對農業生產需 求的適應度較差，農業技術科研在一定程度上偏離了市場需 求的方向，形成了大量無效供給。因此，應逐步改善農業科 技投入與農業發展不相適應的局面，在加大農業科技投入的 同時，注重農業科技成果的推廣應用。其次加強補貼的集中 性和針對性，集中利用有限的資金也將大大提高補貼效率。 這主要是指對關系到國計民生的農業基礎設施和糧、棉、油 等重點農產品的支持措施和支持力度，在進行農業結構調整 時，應集中有限的財政性資金，強化對糧、棉、油等重點農產 品的支撐。再次土地出讓收益重點投向農業土地開發、農田 水利和農村基礎設施建設，確保足額提取、定向使用崢1。 當然僅依靠財政補貼是難以支撐整個農業發展的，而使 財政補貼和銀行信貸支持相結合，建立多元化的補貼制度也 許是一條值得探索的途徑。國外經驗表明，差價補貼是從價 格支持向直接補貼轉型的過渡性措施，既有價格支持的特 征，也有直接補貼的性質。所謂差價補貼，是一種與現行農 產品生產或價格掛鉤的直接補貼，指政府預先對某一農產品 確定目標價格，當該農產品市場價格低于目標價格時，政府 按兩者之間的差價給予農民補貼；若市場價格高于目標價 格，則不啟動該政策。美國2002年5月新農業法中的“貸款 差額補貼”也值得借鑒。貸款差額補貼是政府預先規定各農 產品的“借貸率”(相當于最低保護價)，參與這一計劃的農 民，在播種前，可用未來的作物產量為抵押品，按政府規定的 借貸率申請貸款；農作物收獲后，當市場價格高于借貸率時， 農民可按市場價格銷售農產品，償還按借貸率借的貸款，賺 取所得利潤；當市場價格低于借貸率時，農民可以在銷售農 產品后，再按照低于借貸率的市場價格償還當初借出的銷售 貸款。市場價格低于借貸率的部分就是政府向農民提供的 直接補貼。

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