內容摘要：房屋拆遷非訴行政執行制度存在著形式審查與實質審查之困、高效行政與程序正義之困以及行政救濟與法律救濟之困。三重困境致使違法拆遷屢屢發生，不僅折損了行政公信力和司法權威性，還演變成了“行政機關自行強拆———高效行政———財政收入增加———政績提升”的思維邏輯鏈條。優化、變革房屋拆遷非訴行政執行制度迫在眉睫。變革房屋拆遷非訴執行制度，需明確其司法屬性，同時夯實檢察機關的監督作用，并從行政賠償標準、行政賠償程序、懲罰性賠償以及行政機關負責人問責等方面進行制度優化。

　　關鍵詞：非訴行政執行;裁定司法制;行政賠償;賠償標準

　　一、問題的提出

　?。玻埃保蹦辍秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》（以下簡稱《條例》）的頒行，廢止了２００１年《城市房屋拆遷管理條例》。基于民事拆遷法律關系向行政征收法律關系的轉變，①《條例》改變了房屋拆遷強制執行權力配置模式，即裁定程序由原先的“行政－司法雙軌制”改為“司法單軌制”，但并未明確準予裁定后具體的執行（實施）主體。“......人民政府依法申請人民法院強制執行”的含義模棱兩可，到底是由法院予以執行，還是由政府具體實施？②２０１２年，最高人民法院發布了《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》（法釋［２０１２］４號，以下簡稱《規定》），確定了“裁執分離”的非訴行政執行新體制，并對裁定準予執行后具體的執行（實施）主體作出了細化規定?！兑幎ā返诰艞l規定：“人民法院裁定準予執行的，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施，也可以由人民法院執行。”自此，房屋拆遷強制執行權力配置模式由《條例》時期“裁執合一”模式下的“司法單軌制”發展至《規定》所指“裁執分離”模式下的“裁定司法制”和“執行雙軌制”

　　二、房屋拆遷非訴行政執行的困境

　　房屋拆遷非訴行政執行至少存在著三重困境：形式審查與實質審查之困、高效行政與程序正義之困、法律救濟與賠償標準之困。這三重困境一定程度上制約了制度的運行，甚至造成了“劣幣驅逐良幣”的結果，即違法的行政機關自行強制拆遷替代合法的非訴行政執行。行政機關自行強制拆遷包括三種情形：第一，行政機關不申請人民法院強制執行，直接自行強拆；第二，行政機關已經申請人民法院強制執行，但人民法院尚未作出裁定，行政機關就已自行強拆；第三，行政機關申請人民法院強制執行，人民法院裁定不予執行，但行政機關仍自行強拆。這三種情況皆屬違法拆遷的范疇，但在實踐中也時有發生。④下文將對房屋拆遷非訴行政執行的三種困境進行歸納與分析。

　　三、房屋拆遷非訴強制執行制度的變革

　?。ㄒ唬┟鞔_非訴行政執行的司法屬性

　　將非訴行政執行視為行政強制執行的延伸或輔助行為，進而認定非訴行政執行為行政行為是值得商榷的。本文認為，應通過法律形式對非訴行政執行的司法屬性予以明確，將其視為司法權的一部分。具體包括兩方面理由：

　　一方面，權力的行使主要有立法、行政、司法、監察四種形式，四種權力的行使都有各自要求、特點和規則。實踐中，立法、行政、司法、監察四大權力系統優勢也運用其他的行使權力的形式。瑐瑩譬如，行政復議是一種行政司法行為，不能因為復議機關在復議過程中居中裁定而將行政復議視為司法活動。因此，不能僅因非訴行政執行受《行政強制法》規范，而將其認定為行政行為。實際上，《行政強制法》第五章是對非訴行政執行的全過程進行了規定，包括行政機關申請人民法院強制執行、人民法院裁定與執行兩部分。前者是后者的前置程序，后者決定強制執行的走向、是非訴行政執行的核心步驟。無論是準予執行還是不準予執行，人民法院均需作出裁定。此種裁定當然屬于判決、裁定等生效法律文書的范疇，對此種裁定的執行當然屬于對判決、裁定等生效法律文書執行的內容。瑑瑠因此，非訴行政執行具有司法屬性，是司法權行使的一種形式。即便過程中存在行政權的運用，也是基于司法審查的需要，司法權主導下行政權的運用。這符合我國權力的配置過程中，“有分工，不分權”的基本原則。

　?。ǘ┖粚崣z察機關對非訴行政執行的監督

　　非訴行政執行包括“裁定”與“執行”兩部分內容?！稐l例》和《規定》確定了“裁執分離”模式下的“裁定司法制”和“執行雙軌制”。基于此，人民法院可能在非訴行政執行過程中扮演“三重角色”：第一，人民法院是裁定者，其需要根據行政機關提供的材料，作出準予執行或不準予執行的裁定；第二，人民法院可能是執行者，直接承擔具體的行政執行事務；第三，人民法院是監督者，需要根據當事人提出的執行異議請求或申訴請求，對案件進行審查并作出處理。瑑瑣“三重角色”使人民法院陷入了“既做運動員，又做裁判員”的制度陷阱，不符合自然公正原則的同時，也造成了當事人與人民法院之間的信任危機。據此，有學者提出應當秉持司法的謙抑性，讓司法回歸裁判權、讓行政回歸執行權，即法院專注于司法裁判，行政機關自行強制執行相關案件。瑑瑤本文認為，行政機關自行強制執行亦會使其陷入“既做運動員，又做裁判員”的制度陷阱。畢竟行政機關既要發放拆遷許可，又要自行強制執行，這本身就是一種權力的集中。瑑瑥公正性是救濟制度的核心，應以行政檢察形式，夯實檢察機關對非訴行政執行的監督。非訴行政執行檢察監督功能價值明顯，具體表現為以下兩個方面：

　　四、結語

　　“為國也，觀俗立法則治，察國事本則宜。不觀時俗，不察國本，則其法立而民亂，事劇而功寡。”世界上不存在定于一尊的法治模式，也不存在放之四海而皆準的法治道路。瑒瑠因此，特色非訴行政執行制度的建構應圍繞著基本國情展開。房屋拆遷非訴行政執行制度事關民生，應在明確非訴行政執行司法性的同時，發揮檢察機關作為法律監督機關的監督優勢，并完善行政賠償與問責制度。同時，良法是善治的前提，應選擇合適的時機，以法律的形式對非訴行政執行制度的相關內容進行細化規定。如是，房屋拆遷非訴行政執行制度才能真正走上法治化、規范化的道路。

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