內(nèi)容摘要：房屋拆遷非訴行政執(zhí)行制度存在著形式審查與實(shí)質(zhì)審查之困、高效行政與程序正義之困以及行政救濟(jì)與法律救濟(jì)之困。三重困境致使違法拆遷屢屢發(fā)生，不僅折損了行政公信力和司法權(quán)威性，還演變成了“行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)拆———高效行政———財(cái)政收入增加———政績(jī)提升”的思維邏輯鏈條。優(yōu)化、變革房屋拆遷非訴行政執(zhí)行制度迫在眉睫。變革房屋拆遷非訴執(zhí)行制度，需明確其司法屬性，同時(shí)夯實(shí)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，并從行政賠償標(biāo)準(zhǔn)、行政賠償程序、懲罰性賠償以及行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人問(wèn)責(zé)等方面進(jìn)行制度優(yōu)化。

　　關(guān)鍵詞：非訴行政執(zhí)行;裁定司法制;行政賠償;賠償標(biāo)準(zhǔn)

　　一、問(wèn)題的提出

　?。玻埃保蹦辍秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的頒行，廢止了２００１年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》?；诿袷虏疬w法律關(guān)系向行政征收法律關(guān)系的轉(zhuǎn)變，①《條例》改變了房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力配置模式，即裁定程序由原先的“行政－司法雙軌制”改為“司法單軌制”，但并未明確準(zhǔn)予裁定后具體的執(zhí)行（實(shí)施）主體。“......人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”的含義模棱兩可，到底是由法院予以執(zhí)行，還是由政府具體實(shí)施？②２０１２年，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋［２０１２］４號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），確定了“裁執(zhí)分離”的非訴行政執(zhí)行新體制，并對(duì)裁定準(zhǔn)予執(zhí)行后具體的執(zhí)行（實(shí)施）主體作出了細(xì)化規(guī)定?！兑?guī)定》第九條規(guī)定：“人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施，也可以由人民法院執(zhí)行。”自此，房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力配置模式由《條例》時(shí)期“裁執(zhí)合一”模式下的“司法單軌制”發(fā)展至《規(guī)定》所指“裁執(zhí)分離”模式下的“裁定司法制”和“執(zhí)行雙軌制”

　　二、房屋拆遷非訴行政執(zhí)行的困境

　　房屋拆遷非訴行政執(zhí)行至少存在著三重困境：形式審查與實(shí)質(zhì)審查之困、高效行政與程序正義之困、法律救濟(jì)與賠償標(biāo)準(zhǔn)之困。這三重困境一定程度上制約了制度的運(yùn)行，甚至造成了“劣幣驅(qū)逐良幣”的結(jié)果，即違法的行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制拆遷替代合法的非訴行政執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制拆遷包括三種情形：第一，行政機(jī)關(guān)不申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，直接自行強(qiáng)拆；第二，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，但人民法院尚未作出裁定，行政機(jī)關(guān)就已自行強(qiáng)拆；第三，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院裁定不予執(zhí)行，但行政機(jī)關(guān)仍自行強(qiáng)拆。這三種情況皆屬違法拆遷的范疇，但在實(shí)踐中也時(shí)有發(fā)生。④下文將對(duì)房屋拆遷非訴行政執(zhí)行的三種困境進(jìn)行歸納與分析。

　　三、房屋拆遷非訴強(qiáng)制執(zhí)行制度的變革

　?。ㄒ唬┟鞔_非訴行政執(zhí)行的司法屬性

　　將非訴行政執(zhí)行視為行政強(qiáng)制執(zhí)行的延伸或輔助行為，進(jìn)而認(rèn)定非訴行政執(zhí)行為行政行為是值得商榷的。本文認(rèn)為，應(yīng)通過(guò)法律形式對(duì)非訴行政執(zhí)行的司法屬性予以明確，將其視為司法權(quán)的一部分。具體包括兩方面理由：

　　一方面，權(quán)力的行使主要有立法、行政、司法、監(jiān)察四種形式，四種權(quán)力的行使都有各自要求、特點(diǎn)和規(guī)則。實(shí)踐中，立法、行政、司法、監(jiān)察四大權(quán)力系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)也運(yùn)用其他的行使權(quán)力的形式。瑐瑩譬如，行政復(fù)議是一種行政司法行為，不能因?yàn)閺?fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議過(guò)程中居中裁定而將行政復(fù)議視為司法活動(dòng)。因此，不能僅因非訴行政執(zhí)行受《行政強(qiáng)制法》規(guī)范，而將其認(rèn)定為行政行為。實(shí)際上，《行政強(qiáng)制法》第五章是對(duì)非訴行政執(zhí)行的全過(guò)程進(jìn)行了規(guī)定，包括行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行、人民法院裁定與執(zhí)行兩部分。前者是后者的前置程序，后者決定強(qiáng)制執(zhí)行的走向、是非訴行政執(zhí)行的核心步驟。無(wú)論是準(zhǔn)予執(zhí)行還是不準(zhǔn)予執(zhí)行，人民法院均需作出裁定。此種裁定當(dāng)然屬于判決、裁定等生效法律文書(shū)的范疇，對(duì)此種裁定的執(zhí)行當(dāng)然屬于對(duì)判決、裁定等生效法律文書(shū)執(zhí)行的內(nèi)容。瑑瑠因此，非訴行政執(zhí)行具有司法屬性，是司法權(quán)行使的一種形式。即便過(guò)程中存在行政權(quán)的運(yùn)用，也是基于司法審查的需要，司法權(quán)主導(dǎo)下行政權(quán)的運(yùn)用。這符合我國(guó)權(quán)力的配置過(guò)程中，“有分工，不分權(quán)”的基本原則。

　?。ǘ┖粚?shí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)非訴行政執(zhí)行的監(jiān)督

　　非訴行政執(zhí)行包括“裁定”與“執(zhí)行”兩部分內(nèi)容。《條例》和《規(guī)定》確定了“裁執(zhí)分離”模式下的“裁定司法制”和“執(zhí)行雙軌制”?；诖?，人民法院可能在非訴行政執(zhí)行過(guò)程中扮演“三重角色”：第一，人民法院是裁定者，其需要根據(jù)行政機(jī)關(guān)提供的材料，作出準(zhǔn)予執(zhí)行或不準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定；第二，人民法院可能是執(zhí)行者，直接承擔(dān)具體的行政執(zhí)行事務(wù)；第三，人民法院是監(jiān)督者，需要根據(jù)當(dāng)事人提出的執(zhí)行異議請(qǐng)求或申訴請(qǐng)求，對(duì)案件進(jìn)行審查并作出處理。瑑瑣“三重角色”使人民法院陷入了“既做運(yùn)動(dòng)員，又做裁判員”的制度陷阱，不符合自然公正原則的同時(shí)，也造成了當(dāng)事人與人民法院之間的信任危機(jī)。據(jù)此，有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)秉持司法的謙抑性，讓司法回歸裁判權(quán)、讓行政回歸執(zhí)行權(quán)，即法院專注于司法裁判，行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行相關(guān)案件。瑑瑤本文認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行亦會(huì)使其陷入“既做運(yùn)動(dòng)員，又做裁判員”的制度陷阱。畢竟行政機(jī)關(guān)既要發(fā)放拆遷許可，又要自行強(qiáng)制執(zhí)行，這本身就是一種權(quán)力的集中。瑑瑥公正性是救濟(jì)制度的核心，應(yīng)以行政檢察形式，夯實(shí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)非訴行政執(zhí)行的監(jiān)督。非訴行政執(zhí)行檢察監(jiān)督功能價(jià)值明顯，具體表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　“為國(guó)也，觀俗立法則治，察國(guó)事本則宜。不觀時(shí)俗，不察國(guó)本，則其法立而民亂，事劇而功寡。”世界上不存在定于一尊的法治模式，也不存在放之四海而皆準(zhǔn)的法治道路。瑒瑠因此，特色非訴行政執(zhí)行制度的建構(gòu)應(yīng)圍繞著基本國(guó)情展開(kāi)。房屋拆遷非訴行政執(zhí)行制度事關(guān)民生，應(yīng)在明確非訴行政執(zhí)行司法性的同時(shí)，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，并完善行政賠償與問(wèn)責(zé)制度。同時(shí)，良法是善治的前提，應(yīng)選擇合適的時(shí)機(jī)，以法律的形式對(duì)非訴行政執(zhí)行制度的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。如是，房屋拆遷非訴行政執(zhí)行制度才能真正走上法治化、規(guī)范化的道路。

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