摘要：現(xiàn)有的研究由于沒有剔除地區(qū)間生均教育成本的差異，不能客觀反映地區(qū)間教育資源配置效率的真實(shí)水平。擬從地區(qū)間生均初中教育成本差異的視角，構(gòu)建生均教育投入指數(shù)，基于各種生均教育投入指數(shù)與教育資源配置的效率存在負(fù)相關(guān)的關(guān)系，采用投入導(dǎo)向型的ＤＥＡ模型，研究在培養(yǎng)既定學(xué)生數(shù)量下，初中教育資源投入是否有效、是否存在投入擁擠及擁擠程度如何等問題。從資源配置結(jié)構(gòu)方面分析其成因，有些地區(qū)初中教育資源配置結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化，有些地區(qū)人力、財(cái)力、物力資源配置上績(jī)效不高。提出分類建立初中教育資源配置的激勵(lì)和約束機(jī)制。

　　關(guān)鍵詞：地區(qū)間；初中教育；資源配置；績(jī)效評(píng)價(jià)；生均教育成本差異

　　２０１８年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（中發(fā)〔２０１８〕３４號(hào)），力爭(zhēng)用３～５年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，而其中的績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)是預(yù)算績(jī)效管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。國(guó)內(nèi)學(xué)者做了很多關(guān)于地區(qū)間義務(wù)教育績(jī)效評(píng)價(jià)的研究，但大部分研究沒有考慮到地區(qū)間生均教育支出成本差異，有一部分學(xué)者雖然考慮了生均教育成本對(duì)教育支出績(jī)效的影響［１］（Ｐ１７８～１８５）［２］（Ｐ９９～１０８），但是由于實(shí)證研究中沒有剔除地區(qū)間生均教育成本的差異，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果顯示生均教育成本高的地區(qū)效率低，因此并不能客觀反映地區(qū)間教育資源配置效率的真實(shí)水平，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果有失公平。本文擬從縣域間初中生均教育成本差異的視角，根據(jù)２０１８年河北省教育廳教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)和《河北經(jīng)濟(jì)年鑒（２０１９）》的數(shù)據(jù)，研究河北省１２１個(gè)縣域間初中教育資源配置效率問題，并運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果分析績(jī)效差異產(chǎn)生的原因，進(jìn)而提出對(duì)策建議。

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　　一、研究方法與指標(biāo)選擇

　　（一）研究方法

　　數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（ＤａｔａＥｎｖｅｌｏｐｍｅｎｔＡｎａｌｙ－ｓｉｓ，ＤＥＡ）可以通過對(duì)比“產(chǎn)出”和“投入”數(shù)據(jù)得出資源配置績(jī)效的高低，并指出支出績(jī)效不高的原因和程度，特別適合用于具有相同產(chǎn)出和相同投入類型的地區(qū)進(jìn)行評(píng)價(jià)，而且能比較多投入、多產(chǎn)出的復(fù)雜系統(tǒng)。在績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，ＤＥＡ能夠計(jì)算各種投入和產(chǎn)出的權(quán)重，不需要研究者事前對(duì)各項(xiàng)投入與產(chǎn)出進(jìn)行主觀賦權(quán)，具有很強(qiáng)的客觀性。本文擬采用ＤＥＡ方法對(duì)河北省縣域間初中教育資源配置的效率進(jìn)行評(píng)價(jià)。

　　（二）指標(biāo)選擇

　　１．初中教育投入指標(biāo)

　　初中教育的投入包括人力投入、財(cái)力投入和物力等各類資源的投入。

　　（１）人力資源投入指標(biāo)《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)初中教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》（中央編辦發(fā)［２０１４］７２號(hào)）規(guī)定：“考慮實(shí)際需求，對(duì)農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)適當(dāng)傾斜。”《河北省義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（冀教基［２０１１］３２號(hào)）規(guī)定：“初中以相對(duì)集中、方便學(xué)生就學(xué)為原則，初級(jí)中學(xué)可以建設(shè)部分寄宿制學(xué)校。”這兩個(gè)文件要求在教職工配備上對(duì)學(xué)生密度低的地區(qū)有所傾斜。為了消除地區(qū)間人力資源投入成本上的差異，引入生師比指數(shù)，即某地區(qū)生師比指數(shù)＝該地區(qū)實(shí)際生師比／該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)生師比＝實(shí)際教職工數(shù)／標(biāo)準(zhǔn)教職工數(shù)。

　　（２）財(cái)力資源投入指標(biāo)因?yàn)榛窘ㄔO(shè)支出的規(guī)模不大，而且每年在地區(qū)間的變動(dòng)較大，本文剔除難以進(jìn)行回歸分析的基本建設(shè)支出。主要分析每年連續(xù)投入的部分，主要包括人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)。基于地區(qū)間生均教育成本差異的考慮，引入生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)，即生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)＝生均教育經(jīng)費(fèi)／生均教育成本。

　　２．初中教育產(chǎn)出指標(biāo)

　　鑒于學(xué)生質(zhì)量的數(shù)據(jù)難以獲得，本文暫假設(shè)培養(yǎng)的學(xué)生的質(zhì)量是同質(zhì)的，以在校學(xué)生數(shù)作為初中教育的產(chǎn)出。

　　二、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果分析

　　已有的研究多采用人力、財(cái)力、物力等總投入和在校生數(shù)（總產(chǎn)出）的規(guī)模報(bào)酬可變的ＶＲＳ模型［５］（Ｐ５３～５８），我們認(rèn)為值得推敲，因?yàn)橐粋€(gè)地區(qū)的學(xué)生規(guī)模不是僅僅集中在一個(gè)學(xué)校，而是分散在若干個(gè)學(xué)校學(xué)生數(shù)的總和。本文采用投入導(dǎo)向型的ＤＥＡ模型，研究在培養(yǎng)既定學(xué)生數(shù)量下，初中教育資源投入是否有效、是否存在投入擁擠及擁擠程度如何等問題。［６］（Ｐ３２～３９）由于本文投入指標(biāo)都是各種生均投入指數(shù)，所以產(chǎn)出的學(xué)生數(shù)都是１，因?yàn)樵跍y(cè)算地區(qū)間生均教育成本差異時(shí)已經(jīng)考慮了規(guī)模經(jīng)濟(jì)因素，在測(cè)算地區(qū)間教育支出的效率時(shí)采用規(guī)模報(bào)酬不變的ＣＲＳ模型。因此從評(píng)價(jià)結(jié)果上看，績(jī)效得分與生均投入指數(shù)呈負(fù)相關(guān)，說明我們的計(jì)算結(jié)果是科學(xué)合理的。例如績(jī)效排名前十的縣（市）各種生均投入指數(shù)的平均排名在河北省第９０位（見表２）。反之，績(jī)效排名倒數(shù)前十的縣（市）的各種生均投入指數(shù)的平均排名在河北省第２３位（見表３）。

　　一個(gè)有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)該符合正態(tài)分布，統(tǒng)計(jì)上俗稱“中間大、兩頭小”的分布規(guī)律。如果我們的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果達(dá)不到正態(tài)分布的預(yù)期，績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果集中在某個(gè)分?jǐn)?shù)段，很難分出績(jī)效優(yōu)劣，就會(huì)暴露出該績(jī)效考核體系的弊端。從縣（市）績(jī)效得分分布看，７１．０８％的縣（市）初中教育支出的績(jī)效得分在０．７～１．０之間，大體上呈正態(tài)分布的態(tài)勢(shì)，說明績(jī)效評(píng)價(jià)是科學(xué)合理的。（見表４）

　　三、分類建立縣域初中教育資源配置的激勵(lì)和約束機(jī)制

　　在績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，分析績(jī)效高低的原因，運(yùn)用好績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，分類建立初中教育資源配置的激勵(lì)和約束機(jī)制。（如圖１所示）

　　（一）對(duì)績(jī)效較低地區(qū)的激勵(lì)和約束機(jī)制一是上級(jí)財(cái)政部門對(duì)績(jī)效低的地區(qū)要給予適當(dāng)約束，要根據(jù)其績(jī)效較低的原因，上級(jí)財(cái)政部門在下一年度要適當(dāng)減少績(jī)效低的地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

　　二是上級(jí)政府（包括財(cái)政和教育部門）要建立教育資源的調(diào)劑機(jī)制。針對(duì)縣域間的教育資源的冗余和缺口有必要建立縣域間教育資源調(diào)劑機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)教育均等化。根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果看，有些縣（市）教育資源存在不足，而有些縣（市）教育資源存在冗余，省級(jí)和設(shè)區(qū)市政府有必要對(duì)區(qū)域內(nèi)的人力、物力資源等可流動(dòng)的資源進(jìn)行統(tǒng)籌安排和合理配置，以實(shí)現(xiàn)縣域間教育資源配置的均衡化。例如，在師資配置方面，由于目前實(shí)行的是“以縣為主”的管理體制，市級(jí)政府在縣域間調(diào)劑編制存在制度障礙，需要研究賦予市級(jí)政府調(diào)劑管理的權(quán)限。例如山東省出臺(tái)了以縣為主、市域調(diào)劑、省級(jí)統(tǒng)籌的鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充機(jī)制，現(xiàn)有教師編制總量不足的，可在縣域事業(yè)編制總量?jī)?nèi)調(diào)劑補(bǔ)充；縣域內(nèi)難以調(diào)劑的，由市級(jí)政府在事業(yè)編制總量?jī)?nèi)調(diào)劑解決。

　　（二）對(duì)績(jī)效較高地區(qū)的激勵(lì)和約束機(jī)制

　　一是對(duì)績(jī)效較高的地區(qū)要給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策過分強(qiáng)調(diào)公平，忽視了效率，主要解決區(qū)域發(fā)展不平衡，而對(duì)財(cái)政支出績(jī)效高的地區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)少，對(duì)自身投入努力程度高、對(duì)工作干得好的地區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)少。［１０］二是要看縣域在辦學(xué)上是否存在擁擠效應(yīng)？依據(jù)基本辦學(xué)條件，需要進(jìn)一步研究是否存在擁擠效應(yīng)，例如：在教師配備方面，有６１個(gè)縣（市）的師生比不足１∶１３．５，低于基本辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，圍場(chǎng)縣、大名縣、平泉市、鹽山縣、張北縣、黃驊市、元氏縣等７個(gè)縣（市）師生比在１∶１８以下，這些地區(qū)是否存在大班額的問題？尤其是學(xué)生密度低的圍場(chǎng)縣、平泉市、張北縣（學(xué)生密度低在河北省排１００位以后，屬于地廣人稀的地區(qū)）等三縣（市）的師生比在１∶１８以下，這些地區(qū)的寄宿制學(xué)校按理來說需要更多的教師；在校舍配置方面，棗強(qiáng)縣、博野縣、臨漳縣、成安縣、雄縣、海興縣等６個(gè)縣都低于８平米。需要進(jìn)一步分析這些地區(qū)是否存在擁擠效應(yīng)和教育投入不足的問題，教育投入不足是自身財(cái)政能力不夠還是動(dòng)力（投入努力程度）不足？省級(jí)財(cái)政有必要合理地測(cè)算出縣級(jí)政府初中教育經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)需求和供給能力，并最終估計(jì)出縣級(jí)政府初中教育經(jīng)費(fèi)的缺口，針對(duì)財(cái)政能力不足的縣（市），上級(jí)財(cái)政部門在下一年的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排上要加大力度，針對(duì)投入努力程度（動(dòng)力）不夠的縣（市），上級(jí)政府要加大問責(zé)的力度［１１］（Ｐ１～６），督促下級(jí)財(cái)政部門在下一年的預(yù)算安排上要加大相關(guān)項(xiàng)目支出的下級(jí)財(cái)政部門力度。

　　本研究尚存在以下不足：一是因?yàn)楸疚牡膶?shí)證分析是以在校生人數(shù)為產(chǎn)出變量，沒有考慮到教育質(zhì)量的問題。二是由于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的限制，本文研究中走讀生和寄宿生是放在一起研究的，一般來說寄宿生和走讀生的成本有一定的差異，有待以后分開研究。三是生均公用成本只考慮了規(guī)模因素，沒有考慮不同地區(qū)公共服務(wù)和公共品的價(jià)格因素。生均公用經(jīng)費(fèi)成本系數(shù)的調(diào)整還有一定的主觀性，另外，壩上地區(qū)由于常年氣溫低，取暖費(fèi)用會(huì)高，要相應(yīng)增加公用經(jīng)費(fèi)，沒有考慮增加這些地區(qū)的公用經(jīng)費(fèi)，這些地區(qū)的排名可能會(huì)受到一定影響。四是根據(jù)學(xué)生密度的高低，對(duì)于生均校舍面積的系數(shù)調(diào)整具有一定的主觀性。這些問題有待在以后研究中進(jìn)一步深化。

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　　胡德仁１，劉亮２，解建立３，朱云飛４