摘要：2015年，我國全面實施中小學教師職稱制度改革。基于多元評估理論框架，采用訪談、問卷調查、文本計量分析等方法，在全國11個省、48個縣(區、旗)開展評估研究，發現改革取得了顯著成效。但是仍存在一些矛盾：中高級崗位急缺;學校自主權體現不足;“評聘分開”積累待聘人員;部分高級崗位教師職業倦怠;部門協同機制未理順;高級崗位分布不合理等。研究認為：改革將職稱定位為專業技術職務符合一般規律;改革基本實現了預期目標;在一定程度上使中高級崗位稀缺的矛盾更加尖銳。為此建議：明確提出“中小學教師專業技術職務評聘制度”和“中小學教師專業技術水平評價制度”，按照各自規律進行設計;構建人社部門授權教育行政部門管理的治理機制;在待聘人員集中地區投放過渡指標;完善工資結構;落實學校自主權。

　　關鍵詞：中小學教師;職稱改革;評估研究

　　職稱制度是我國中小學教師管理的基本制度之一，是加強教師隊伍建設的關鍵。針對過去長期存在的評價標準不夠合理、評價機制不夠完善、與事業單位崗位聘用制度不夠銜接等問題，2009年我國逐步開始了中小學職稱制度改革工作。2015年8月，國務院常務會議認為，經過幾年來的大面積試點，全面實施改革時機已成熟，決定將中小學教師職稱制度改革在全國范圍內全面推開。2015年9月，人力資源和社會保障部、教育部聯合印發《關于深化中小學教師職稱制度改革的指導意見》(人社部發〔2015〕79號)(以下簡稱《意見》)，中小學教師職稱制度改革在全國范圍內全面實施。2016年以后，全國各地區已按照新的政策要求開展了職稱評審工作。《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》提出“深化中小學教師職稱和考核評價制度改革”。當前，亟須對這一階段的職稱制度改革開展評估，研究政策目標的達成情況及其對利益相關者的影響，發現深層的體制機制問題，并提出相關建議，為未來改革的進一步深化提供理論上的支撐。

　　一、職稱的內涵屬性及政策定位

　　明確職稱的內涵、屬性，正本清源，是把握職稱制度改革客觀規律、理性判斷改革得失的前提和基礎。

　　(一)職稱制度的內涵

　　在我國，職稱制度的基本內涵包括“專業技術職務”、“專業技術水平”和“職業準入”三種。“專業技術職務”即專業技術人員的職位、崗位，屬于用人單位對專業技術人員進行人事管理的制度范疇，其實施主體是用人單位，評價標準是崗位任職條件、工作業績和資歷，改革方向是落實用人單位自主權。“專業技術水平”是指專業技術人員具有的專業水平，屬于對專業技術人員的專業水平進行評價的制度范疇，其實施主體是行業組織和社會組織，評價標準是專業性標準，改革重點是推進評價的專業化和社會化。“職業準入”是從事一種職業的資格標準，屬于職業資格制度的范疇，其實施主體是國家，評價標準是從事某個職業的起點標準，改革重點是制定統一規范的職業準入標準。區分職稱的三種內涵是有必要的，因為這三種內涵分屬不同的制度范疇，其屬性、主體、功能、評價標準、改革重點等都存在很大差異，在制度設計上也表現出不同的規律。[1]如表1所示。

　　(二)政策話語中職稱內涵的變遷軌跡

　　建國以來，我國政策話語對職稱內涵的認識及相應的制度設計經歷了系列變遷，在“專業技術職務”、“專業技術水平”“職業準入”三者之間作出了多次選擇，時至今日仍存在一些爭議。第一個階段：建國初期，職稱的政策定位是專業技術職務。國家有關政策文件的提法包括“職名”、“職務名稱”等，本質上是指專業技術職務的名稱。第二個階段：1955至1985年，職稱逐步脫離職務，演變成衡量專業技術水平的制度。這個階段的職稱是一種學術稱號，由于與職務、崗位無關，職稱評審范圍肆意擴大，一度造成“人人成師”的混亂局面，其教訓值得深思。[2]第三個階段：1986至1993年，職稱的內涵逐步回歸專業技術職務。1986年1月，中共中央、國務院轉發了《關于改革職稱評定、實行專業技術職務聘任制度的報告》，指出職稱制度改革的中心是實行專業技術職務聘任制度。1986年2月，國務院《關于實行專業技術職務聘任制度的規定》明確規定，專業技術職務是根據實際工作需要設置的有明確職責、任職條件和任期，并需要具備專門的業務知識和技術水平才能擔負的工作崗位，不同于一次獲得終身擁有的學位、學銜等各種學術、技術稱號。同年，我國建立了以中小學教師職務聘任制為主要內容的中小學教師職稱制度。第四個階段：1993年以來，引入職業資格制度，職稱的內涵進一步復雜化，政策文件在提及“職稱”時，經常意指其某個方面或幾個方面的內涵，同一時期不同的文件對職稱的定位也出現了差異。1993年11月，《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，要制定各種職業資格標準，實行職業資格制度。職業資格制度的實行帶來了職稱內涵的重大變化。有的政策文件將職業資格制度也納入了職稱制度的范疇，例如《國家中長期人才發展和改革規劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《人才規劃綱要》)指出職稱制度包括專業技術職務評聘、職業水平評價、職業準入三種內涵。①有的政策文件將職稱等同于職務，將“職務”和“職稱”不做區分，二者一起使用，如《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《教育規劃綱要》)、2012年《國務院關于加強教師隊伍建設的意見》等，提出“建立統一的中小學教師職務(職稱)系列”“城鎮中小學教師在評聘高級職務(職稱)時，原則上要有一年以上在農村學校或薄弱學校任教經歷”等等。2015年的《意見》雖然沒有特別說明，但通篇將職稱定位為專業技術職務。2017年《關于深化職稱制度改革的意見》則開宗明義地指出“職稱是專業技術人才學術技術水平和專業能力的主要標志”，將職稱明確定位為水平評價制度。這個階段有學者提出“大職稱”和“小職稱”的概念，用以區分其具體內涵，[3]但這種提法并未得到公認，也沒有進入官方的政策話語體系。

　　二、評估研究的理論框架與研究方法

　　(一)研究理論框架美國公共政策學者WilliamN.Dunn認為，公共政策分析有兩種基本的理論取向，即基于政策目標的正式評估(formalevaluation)和基于利益相關者需求的決策理論評估(decision-theoreticevaluation)。前者的基本假設是，正式宣布的目標是政策價值的恰當尺度，它試圖在政策執行一段時間后監測正式目標的完成情況;后者的基本假設是，利益相關者的公開和潛在需求是衡量政策成敗的關鍵標準，該理論取向試圖將利益相關者潛在的和明顯的需求表面化和明確化，其中不僅包括政策制定過程中的相關主體，還包括政策執行者、目標群體及其他利益相關方。[4]

　　(二)指標選取本文從政策目標、對利益相關者的影響、對公共利益的影響三個方面出發設計初步的評估指標。通過德爾斐法，經過三輪8名包含教育行政部門政策制定者，高校、科研院所教師職稱領域的研究者，以及統計部門的工作者的討論，確定了中小學教師職稱制度改革評估指標體系，見表2。

　　三、改革取得的積極成效與存在的矛盾

　　(一)改革取得的積極成效在中央政府的大力推動下，各地積極開展中小學教師職稱制度改革，政策目標基本實現，改革取得了積極成效。

　　第一，改革在全國范圍內有序推進。在中央政府的大力推動下，遼寧省首先出臺地方性的政策文件此后，各個省級行政區按照中央政府的文件要求出臺了本地區的改革方案，其改革內容與國務院的文件基本保持一致，并按照本地區的實際情況對政策進行了細化和再制定。問卷調查和訪談中涉及的地區均已按照新的政策要求開展2016年以后的職稱評審工作，中小學教師職稱制度改革有序推進。

　　第二，制度體系趨于健全，各地均統一了中小學教師職稱等級和名稱，基本完成過渡工作，設置并開展了正高級職稱評審工作。

　　四、研究結論與建議

　　(一)研究的基本結論

　　通過對實證資料的統計分析和編碼分析，結合職稱制度本身的內涵及其運行規律，可以初步得出以下幾個結論。

　　第一，此次中小學教師職稱制度改革將職稱定位為專業技術職務，并且按照專業技術職務制度的客觀規律整體設計了改革思路，符合公共部門人力資源管理的一般規律。《意見》雖然沒給職稱作出明確的內涵界定，但行文中自始至終地貫徹了其“專業技術職務”的屬性。首先，《意見》中13次將“職稱”和“職務”同時使用，例如，“統一職稱(職務)等級和名稱”等。其次，提出“中小學教師專業技術水平評價標準是中小學教師職稱評審的重要基礎和主要依據”，這實際上將職稱定位為區別于專業技術水平評價的專業技術職務。再次，提出“中小學教師職稱評審是中小學教師崗位聘用的重要依據和關鍵環節”，實際上將職稱評審定位為專業技術職務任職資格評審。堅持職稱制度改革的專業技術職務屬性是很有必要的，因為專業技術職務制度改革是公共部門管理的重要領域，需要政府介入，而專業水平評價制度改革屬于行業行為和市場行為，政府不宜過多規制。

　　第二，改革基本實現了預期目標，在健全制度體系、完善評價標準、創新評價機制、與崗位聘用制度銜接四個主要的改革內容方面均取得了顯著成績。改革順利地將原相互獨立的制度體系統一起來，舊制度有序向新制度過渡。改革推動了評價標準的完善，突出了師德素養、工作業績、一線艱苦崗位經歷等因素，基本改變了過分強調論文、學歷的傾向。改革進一步完善了評價機制，以同行專家為基礎、方法多元、客觀公正的評價機制逐步健全。改革推動了與事業單位崗位聘用制度的銜接，及時停止了部分地區實行評聘分開的政策探索。

　　參考文獻

　　[1]李建鐘.論職稱制度改革[J].中國人力資源開發，2010，(11).

　　[2]李建鐘.高校職稱制度改革的思路與對策[J].人事天地，2012，(08).

　　[3]劉廣琳.我國職稱制度的沿革、現狀及改革建議[J].理論學刊，1996，(02).

　　[4]威廉.N.鄧恩著，謝明等譯.公共政策分析導論(第四版)[M].北京:中國人民大學出版社，2011:250-255.

　　[5]井光進.濰坊市中小學教師職稱改革的現狀、問題與對策[D].濟南：山東師范大學，2011.