摘 要：改革開放以來，我國教育對外開放涵蓋出國留學教育、來華 留學教育、中外合作辦學、境外辦學、漢語國際推廣、外國專家與外籍教師引進等實踐領域。作為教育對外開放政策的組成部分，以上領域的政策在改革開放四十年中呈現出不同的變遷路徑，經歷了若干不同的發展階段，并逐步走向完善，有效地推動了教育對外開放事業的發展，為我國教育乃至經濟社會發展做出重要的貢獻。我國教育對外開放尚存在著諸多短板，在政策的制定與實施上應更加注重政策的科學性、前瞻性與系統性。

　　關鍵詞：改革開放;教育對外開放;政策變遷;歷史考察

　　改革開放以來，教育對外開放全面貫徹黨的教育方針以及黨和國家關于改革開放的總體部署，為提升我國教育質量和國際影響力以及推 進我國社會主義現代化建設等方面提供了有力支撐，取得了重大成就。系統梳理改革開 放 四 十 年教育對外開放政策的變遷，具有重要的現實意義。在實踐中，教育對外開放涵蓋出國留學教育、來華留學教育、中外合作辦學、境外辦學、漢 語 國 際 推廣、外國專家與外籍教師引進等諸領域。文 章 擬對以上實踐領域改革開放以來的政策變遷進行歷史考察，對教育對外開放政策的變遷作一透視 和分析。

　　一、出國留學教育政策

　　十一屆三中全會召開前后，黨和國家的各項事業逐步恢復和發展，派遣人員出國留學是當 時我國教 育 對 外 開 放 領 域 率 先 出 臺 的 政 策 之 一。1978年至今，出國留學教育政策共經歷了四個發展階段。

　　(一)恢復探索階段(1978—1986年)

　　1978年3月18日，在全國科學技術大會開幕式上，鄧小平強調：“任何一個民 族、一 個 國 家，都需要學習別的民族、別的國家的長處，學習人家的先進科學技術。我們不僅因為今天科學技術落后，需要努力向外國學習，即使我們的科學技術趕上了世界先進水平，也還要學習人家的長處”[1]。同年6月23日，針對留學生派出工作，鄧小平指出：“我贊成留學生數量增大，主要搞自然科 學”， “要成千成萬地派，不是只派十個八個”，而 且，派出留學生“要 千 方 百 計 加 快 步 伐，路 子 要 越 走 越寬”[2]。鄧小平關于出國留學的系列指示事實上確立了加快大規模派出留學生的工作方針，以 其為標志，出國留學教育政策進入恢復探索階段。

　　在此階段，黨和國家以擴大留學派出規模為著力點，以規范留學管理和鼓勵自費出國留 學 為主線，在實 踐 中 逐 步 恢 復、探 索 出 國 留 學 教 育 政策。1978年8月，教 育 部 在 下 發 的《關 于 增 選 出國留學生的通知》中將原500人的出國選拔 計 劃增選2500人，使 當 年 選 拔 的 出 國 留 學 人 員 總 數達3000人[3]。1981年，由教育部等六個部門提交并經國務院批準的《關于出國留學人員管理工作會議情況的報告》確立了“突出重點，統籌兼顧，在保證質量的前提下爭取多派一些，并在最近 幾年內保持派出數量相對穩定”的 工 作 方 針[4]。同年，由教育部等七個部門提交并經國務院批準 的《關于自費出國留學的暫行規定》明確指出，作為我國出國留學人員的組成部分，自費留學人員 在政治上與公費留學人員必須獲得同等對待。此項規定為我國自費出國留學事業的發展奠定了政策基礎[5]。之后，經過不斷探索，黨和國家對自費出國留學政 策 的 認 識 逐 步 深 化。1984年12月，國務院發布的《關于自費出國留學的暫行規定》提出，已通過正當和合法手續獲得外匯資助或國 外獎學金的我國公民，均可申請到國外自費留學，不受年齡、學歷和工作年限的限制。該規 定 對 自 費出國留學的限制進一步放寬，釋放出自費出國 留學得到國家鼓勵和支持的政策信號。

　　以上政策的探索與實踐為改革開放初期出國留學教育的恢復與發展提供了保障。1979—1986年，出國留學人員年均達至3800余人，超過了改革開放 初 期 確 立 的 每 年3000人 的 派 出 目 標[5]。1978—1984年，我國自費出國留學規模約為7000人，而 1985—1988 年，這 一 數 字 則 達 至 1.6 萬人[6]227。自1985年起，自費出國留學人數明顯增長。

　　(二)初創發展階段(1986—1991年)

　　1986年12月，國務院在批轉原國家教委《關于出國留學人員工作的若干暫行規定》的通知中將公民出國留學作為我國對外開放政策的組成部分，指出必須長期堅持;同時，確立“按 需 派 遣，保證質量，學用一致，加強對出國留學人員的管理和教育，努力創造條件使留學人員回國能學以致用，在社會主義現代化建設中發揮積極作用”的出國留學工作思路。以此為標志，出國留學 教 育 政 策進入初創發展階段。

　　在此階段，出國留學教育具體政策主要包括國家公派出國留學選派政策改革、自費出國留 學政策調整和留學人員回國政策確立。其 中，有 關留學人員回國方面的政策譬如設立博士后科研流動站、制定留學回國人員表彰政策、改革留學回國人員安置方式、設立留學回國人員科研啟動經 費以及成立留學服務中心等在出國留學事業發展史上具有開創性的重要意義。出國留學教育政策在此階段漸趨形成涵蓋自費留學、公派留學與留 學回國三部分的政策體系，為其后政策的演進奠 定了基本政策框架。此階段，自費出國 留 學 規 模 迅速擴大，逐步發展成為我國出國留學教育的主力。1991年，自費出國留學人數為13670人，占出國留學總人數的比例達至60.01%[7]。

　　(三)調整規范階段(1992—2012年)

　　1992年1月，針 對 留 學 人 員 回 國 問 題，鄧 小平表示：“希望所有出國學習的人回來，不管 他 們過去的政治態度怎么樣，都可以回來，回來后妥善安排。這個政策不能變。告訴他們，要做出貢獻，還是回國好”[8]。以鄧小平談話為標志，出國留學教育政策進入調整規范階段。根據鄧小平的這一意見，“支持留學、鼓勵回國、來去自由”的出 國 留學工作方針在1993年11月，召 開 的 中 共 中 央 十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中確立。這 一方針的確立，標志著我國出國留學政策逐漸走向成熟[9]。在這一方針 指 導 下，出 國 留 學 教 育 在 實踐和政策層面均發生了深刻變化。首先是做好國家公派留學管理工作。1996年6月，國家留學基金管理委員會成立，其下設的秘書處具體承 擔 國家公派留學基金的管理工作，國家公派出國 留 學步入規范化、專業化管理軌道。其次 是 鼓 勵 留 學人員回國工作的提法也隨之發生了變化。1997年9月，黨的十五大報告明確指出：“鼓勵留學人員回國工作或以適當方式為國服 務。”自 此，出 國留學教育政策確立了吸引留學人員“回國工作”和 “為國服務”并舉的政策思路[10]。

　　進入21世紀，出國留學工作方針得到了很好的貫徹，自費出國留學限制被徹底廢除，公派出國留學政策在培養高層次留學人才方面持續發力，吸引留學人員尤其是高層次留學人才回國工作和為國服務所采取的政策不斷健全，出國留學 教 育政策體系建設成效顯著，出國留學教育效益 極 大增強。2010年7月，《國 家 中 長 期 教 育 改 革 和 發展規劃綱要(2010—2020年)》就進一步完善出國留學教育政策提出要求：“創新和完善公派出國留學機制，在全國公開選拔優秀學生進入國外 高 水平大學和研究機構學習。加強對自費出國留學的政策引導，加大對優秀自費留學生資助和獎 勵 力度。堅持‘支 持 留 學、鼓 勵 回 國、來 去 自 由’的 方針，提高對留學人員的服務和管理水平”。在此階段，出國留 學 教 育 取 得 了 迅 速 發 展。1991—2012年，我國年度各類出國留學人員總數由2.28萬人增長到39.96 萬 人，各 類 留 學 回 國 人 員 總 數 由0.61萬人增長到27.29萬人(見 圖1)，分 別 增 長了16.53倍 和43.74倍[11]。出 國 留 學 與 留 學 回國人數比例則從1991年的3.74∶1下降到2012年的1.46∶1，出國留學“逆差”顯著縮小。

　　(四)提升完善階段(2012年至今)

　　黨的十八大提出：“堅持黨管人才原則 ，把各方面優 秀 人 才 集 聚 到黨和國家事業中來。”以2012年11月 黨 的 十 八 大 召 開 為 標 志，出 國 留 學教育政策進入提升完善階段。此階段，發揮作用、提高質量與優化服務的政策導向更加突顯。2013年10月21日，在歐美同學會 成 立100周 年 慶 祝大會上，習近平同志提出了“支持留學、鼓勵回國、來去自由、發揮作用”的新時期出國留學工作方針。2014年12月召開的全國留學工作會議確立了“人 才 培 養 和 發 揮 作 用、出 國 留 學 和 來 華 留學、公費留學和自費留學、規模和質量、依 法 管 理和完善服務”五個并重的留學工作原則。2016年4月中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》進一步提出“加快留學事業發展，提高留學教育質量”以及 “完善工作機制，規范留學服務市場，完善全鏈 條留學人員管理服務體系，優化出國留學服務”的具體舉措。

　　黨和國家有關出國留學的重大部署和明確要求為出國留學教育政策在新時期的制定與完善提供了根本遵循和基本依據。實踐證明，此 階 段 的出國留學教育政策成效顯著。2012—2017年，我國年度各類出國留學人員總數由39.96萬人增長到60.84萬 人，各類留學回國人員總數由27.29萬人增 長 到 48.09 萬 人 (見 圖 2)，分 別 增 長 了52.25%和76.22%①。而其 中，留學回國人員總數增長的比例超過出國留學人員總數增長比例約24個百分點。出國留學人數與留學回國人數之比由2012年的1.46∶1降至2017年的1.27∶1，留學“逆差”明顯縮小。

　　改革開放四十年，出國留學教育事業獲得了長足發展，取 得 了 巨 大 成 就，具 體 表 現 為 三 個 方面。其一，出國留學總體規模迅速增長。據統計，出國留學人數自1978年的860人增長到了2017年的60.84萬人②。截至2017年，我國出國留學規模累計為519.49萬人，目前正在國外進行相關階段的研 究 和 學 習 的 為 145.41萬 人[12]。其 二，學成回國的比率穩步增長。廣大留學人員心系祖國，選擇留學后回國發展。特別是黨的 十 八 大 召開以來，在國內良好的經濟發展態勢及政策環 境的驅動下，選擇回國發展的海外留學人員比例 穩步增長。根據教育部2018年3月公布的數據顯示，在1978—2017年的各類出國留學人員 中，選擇在完成學業后回國發展的共計313.20萬人，占全部已完成學業人數的比例為83.73%，而 這 一比例在2011年時僅為72.02%[12]。其三，出國留學效益顯著。出國留學為我國經濟社會建設提供了強大的人才支撐，做出了卓越貢獻。據 教 育 部門統計，在留學回國人員中，經“千人計劃”引入的海外高層次人才6074人，含創業人才811人;黨的十八大以來，經高校通過“長江學者獎勵計劃” 聘任具有海外學習或工作經歷的高層次才1094人;當前，具有海外工作或學習經歷的兩院院士占院士總數的比例為80%以上，高水平大學校長比例為 70% 以 上，長 江 學 者 入 選 者 比 例 為 90%以上[13]。

　　適應新時代黨和國家關于經濟社會建設的倡議部署以及“一帶一路”倡議等重大開放布局對人才培養提出的新要求，出國留學教育政策應進 一步聚焦非通用語種人才、國際組織人才、拔尖創新人才、國別和區域研究人才等各類人才的培養;同時，還應完善留學人員管理服務體系，提高服務質量，吸引更多的海外高層次人才回國發展或以 其他方式為國服務。

　　二、來華留學教育政策

　　改革開放以來，基于我國對外交往及經濟社會建設的需要，來華留學教育政策漸趨由“封閉” 走向“開放”，其變遷經歷了四個階段。

　　(一)恢復探索階段(1978—1989年)

　　1979年5月，教育部、外交部、文化部和公安部聯合頒布 了《外 國 留 學 生 工 作 試 行 條 例(修 訂稿)》(以下簡稱《條例》)，修正了“文革”時期的來華留學教育政策，來華留學教育“為加速實現我國的社會主義現代化 建 設 服 務”。以《條 例》的 出 臺為標志，來華留學教育政策進入恢復探索階段。

　　自《條例》發布至1989年的十余年間，來華留學教育政策歷經了一個逐步探索和創立的過程。1981年1月1日起實施的《中華人民共和國學位條例》明 確 規 定，來 華 留 學 生 可 依 法 申 請 我 國 學位，為來華留學生學位授 予提供了法規依據。1985年10月，經 國 務 院 批 轉，原 國 家 教 委、外 交部、文化部、公安部和財政部聯合頒布了《外 國 留學生管理辦法》，強調來華留學教育對我國與其他國家開展“教育、科技、文化交流和經濟貿易合作” 的促進作用。在此階段，來華留學教 育 具 體 政 策主要涵蓋試行招收自費來華留學生、試行下 放 留學生招收審批權、擴大高等學校留學生招生 與 管理權、簡化簽證手續等方面，政策價值取向逐步由政治外 交 屬 性 向 教 育 屬 性 回 歸。在 政 策 的 引 導下，來華留學教育在此階段獲得了一定發展，自費留學生開始出現，但絕大多數是短期生。據統計，1988年，在 華 外 國 留 學 生 人 數 為 5835 人，是1977年在華留學生人數1217人的4.79倍，其中自費 留 學 生 為 1239 人，絕 大 多 數 為 短 期 留學生[14]21。

　　(二)適應調整階段(1989—1999年)

　　原國家教委于1989年6月下發的《關于招收自費外國來華留學生的有關規定》(以下簡稱《規定》)，適應了改革開放以來來華留學教育發 展 的要求，是來華留學教育史上具有里程碑意義 的 文件。以《規定》的發布為標志，來華留學教育 政 策進入適應調整階段。《規定》將招收自費留學生的審批權下放至省一級教育行政部門，極大地 擴 大了接收來華留學生高校的范圍，同時，明確了高校來華留學生自主招生權利，為高校自主參與 國 際學生全球競爭、真正實現來華留學教育的發 展 創造了有利條件。至此，一個開放的來 華 留 學 辦 學體系初步確立，對來華留學教育的發展具有 重 要的深遠意義。

　　進入20世紀90年代，隨著《中國教育改革和發展綱要》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》相繼頒布實施，來華留學教育政策為適應新形勢的需要而不斷調整，高等學 校 在來華留 學 教 育 中 的 主 體 地 位 逐 步 確 立。在 此 階段，來華留學教育具體政策主要包括下放留 學 生招收審批權、賦予高等學校招生與管理自主權、出臺經費管理辦法、實施中國政府獎學金年度 評 審等。通過一系列的政策調整，來華留 學 教 育 獲 得了較大發展，自費留學生成為來華留學生的主體。1999年，來華留學生達至44711人，是1988年來華留學 生 人 數 的 7.66 倍，其 中，自 費 留 學 生 為39500人，占比為88.3%。相關論文推薦：近三十年中國出國留學政策的理性回顧和法律思考

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