[ 摘 要] 近三十年來我國出國留學政策的歷史發展表明, 雖然以“ 支持留學, 鼓勵回國, 來去自由” 為方針的出國留學政策體系已經建立, 內容也已涵蓋公派出國留學、自費出國留學、留學人員回國等方面, 但出國留學政策在立法思想、立法部門、立法技術、法學基礎、政策層次等方面仍存在著不足, 影響了出國留學事業的發展。 很長一段時間內, 中國出國留學人數占世界出國留學總人數比例呈下降態勢;另外, 高校師生出國率、留學回國人數占出國留學人數的比例也在不同程度地下降。 要扭轉下降頹勢必須完善出國留學政策, 依靠法治和依法行政, 加大出國留學工作的法學研究, 建立以《國際教育法》為核心的出國留學法律體系, 實現出國留學政策的制度化和技術化, 并充分發揮市場在出國留學工作中的作用 。

　　[ 關鍵詞] 中國;出國留學;政策;立法

　　改革開放三十年來, 雖然出國和回國留學人員數量大幅增長 ,但反映出國和回國留學的一些質量性數據卻停滯不前甚至有所下降 。在涉及出國留學相關問題的研究中 ,討論出國留學社會現象的多 ,探討出國留學政策的少 ;歸納出國留學工作取得成績的多, 研究存在問題的少 。即便在研究出國留學工作存在問題的少量論文中, 從公共政策 、服務貿易角度切入的多 ,從法律角度 、制度保障角度切入的少。本文擬以出國留學政策三十年來的歷史發展為基礎, 通過停滯不前甚至呈下降態勢的一些出國留學質量性數據 ,分析出國留學政策存在的問題, 探究完善出國留學的政策和法律制度,尋求推動出國留學工作取得更好成績的可能方法。

　　一 、三十年來中國出國留學政策的歷史發展出國留學政策對出國留學事業的發展起著至關重要的作用 。下面以出國留學管理文件頒布時間的先后為線索 ,分類梳理 1978 年以來中國出國留學政策的歷史發展進程 ,以客觀認識我國的留學政策在出國留學事業發展中所起的作用,為深入分析我國出國留學政策的法律問題奠定基礎。

　　(一)出國留學管理 1978 年 7 月 11 日 ,教育部①向中央提交了《關于加大選派留學生的數量的報告》 。1986 年 ,國家教育委員會發布《關于出國留學人員工作的若干暫行規定》 ,提出“出國留學工作的方針是 :按需派遣 ,保證質量 ,學用一致 ,加強對出國留學人員的管理和教育, 努力創造條件使留學人員回國能學以致用,在社會主義現代化建設中發揮積極作用” 。該規定是中國第一個全面、系統 、公開發表的出國留學管理文件 。1993 年, 中共十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》確立了至今仍指導出國留學工作的“支持留學 ,鼓勵回國 ,來去自由”方針。 1999 年, 教育部《面向 21 世紀教育振興行動計劃》啟動 ,將留學工作作為加強國際學術交流、提高高校教學質量和科研水平的有效途徑 。

　　2000 年 ,中共十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》指出 ,要采取多種措施吸引和聘用海外高層次人才,鼓勵留學人員回國工作或以適當方式為祖國服務。 2003 年 ,人事部提出了“拓寬留學渠道,吸引人才回國 ,支持創新創業, 鼓勵為國服務”的留學工作新要求。 2006 年 ,國務院《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006 —2020 年)》指出 ,要加大吸引留學和海外高層次人才工作力度 ,制定和實施吸引優秀留學人才回國工作和為國服務計劃 ,重點吸引高層次人才和緊缺人才。

　　(二)公派出國留學

　　1981 年 ,國務院批準了教育部等六部門《關于出國留學人員管理工作會議情況的報告》 ,提出了“突出重點,統籌兼顧, 在保證質量的前提下爭取多派一些 ,并在最近幾年內保持派出數量相對穩定”的公派方針 。1986 年,國家教委指出:出國留學工作要做到“按需派遣 , 保證質量 ,學用一致 , 學成及時回國, 為祖國建設做貢獻” , 并明確出國留學工作是“我國對外開放政策的組成部分” ,是 “必須長期堅持”的政策。同年 ,國家教委發布《關于出國留學人員工作的若干暫行規定》 ,確定公派出國留學包括國家公派和單位公派兩類形式。 1996 年, 國家留學基金管理委員會成立, 對國家公派出國留學實行“個人申請、專家評審、平等競爭 、擇優錄取 、簽約派出 、違約賠償”的新辦法 。改革后的公派留學效益明顯提高。

　　2003 年 ,教育部制定了“擴大規模 、提高層次 、保證重點、增強效益”的國家公派留學工作思路 , 并作出兩項重要調整 :一是確定重點支持的七大領域 ;二是設立“高級研究學者” , 并將傳統的“普通訪問學者”和“高級訪問學者”合并為“訪問學者” 。 2005 年 ,教育部提出“選拔國內一流的學生 , 派到(海外)一流的大學和學科專業 ,師從一流的導師” , 堅持國家公派出國留學主要是培養國家急需人才的目標和原則 。2007 年, 教育部、財政部聯合發布《國家公派出國留學研究生管理規定(試行)》 ,設立“國家建設高水平大學公派研究生項目” ,國家公派留學重點資助對象開始從進修生向學生傾斜。

　　(三)自費出國留學

　　1981 年 ,國務院批轉了教育部等七部門《關于自費出國留學的請示》 ,并指出 ,自費出國留學是我國留學工作的組成部分 ,自費留學是培養人才的一條渠道 。對自費留學人員和公費留學人員在政治上應一視同仁。 1982 年 ,為加強對自費留學的引導, 國務院批轉教育部等四部門《關于自費出國留學的規定》 。1984 年,國務院發布《關于自費出國留學的暫行規定》 , 要求“各級政府和基層單位應支持和關心自費出國留學人員 ,鼓勵他們早日學成回國” ,同時確立了自費出國留學須經審批的制度 。1986 年, 國務院批轉的國家教委《關于出國留學人員工作的若干暫行規定》第六部分重申了自費出國留學須經審批的制度。

　　1990 年 ,國家教委實施《關于具有大學和大學以上學歷人員自費出國的補充規定》 , 強調大學以上學歷人員須在完成服務期后方能申請辦理自費出國手續,對具有大專以上學歷的自費出國留學人員進行資格審核并收取高等教育培養費。 2003 年, 教育部發出了《關于簡化大專以上學歷人員自費出國留學審批手續的通知》 ,不再向申請自費出國留學的高等學校在校生以及具有大專以上學歷但尚未完成服務期年限的各類人員收取高等教育培養費,不再對上述人員進行自費出國留學資格審核工作, 不再要求上述人員向各地出入境管理機關提交《自費出國留學資格審核證明信》 。同年 ,教育部設立了“國家優秀自費留學生獎學金” 。

　　(四)自費出國留學中介

　　1987 年 ,國家教委公布《關于國內外組織和個人不得擅自在我國招收自費出國留學人員的通知》 , 《通知》第 4 條規定, 沒有國家教委的許可, 任何機構和個人不能為外國教育機構發布招生廣告。 1999 年 ,教育部等三部門聯合發布《自費出國留學中介服務管理規定》及其《實施細則》 ,并在隨后成立專門的監管機構 ,對與自費留學密切相關的機構和活動進行監管 。 2002 年, 教育部頒布《關于進一步規范自費出國留學中介活動秩序的通知》 , 清理非法經營留學代理業務的中介機構 。截至 2003 年,中國已有 270 家經認證的自費留學中介機構, 共約 1 萬名員工, 其中近 70 %的自費出國人員通過留學中介機構辦理出國留學[ 1] 。

　　(五)出國留學人員回國

　　1981 年 ,教育部發出《做好留學回國工作的通知》 ,要求國內派出單位配合使領館做好教育工作,規定進修人員必須按期回國 ,對回國人員統一分配工作。 1988 年, 國家教委貫徹“人才流動 、合理競爭、雙向選擇”的原則, 允許留學人員應聘各種所有制形式的單位或到國際組織任職 。 1989 年,中國留學服務中心成立, 為出國留學人員提供各種服務 , 特別是雙向選擇和回國投資服務 。 1992 年 ,鄧小平指出, 所有出國學習的人, 希望他們都回來 。不管他們過去政治態度如何 , 回來就妥善安排工作。同年 ,國務委員李鐵映提出“支持留學 ,鼓勵回國 ,來去自由”的出國留學工作方針 。 1993 年 ,該方針被寫入中共十四屆三中全會報告。 1997 年 ,“鼓勵留學人員回國工作或以適當方式為祖國服務”被寫入中共十五大報告,吸引留學人員“回國工作”和“為國服務”并舉的工作思路從此確立 。

　　2000 年 ,人事部下發《關于鼓勵海外高層次留學人才回國的意見》 , 對高層次留學人才回國任職條件以及住房 、子女入學等方面作出了突破性規定。 2001 年 ,人事部等五部門聯合發布《關于鼓勵海外留學人員以多種形式為國服務的若干意見》 ,強調“在鼓勵海外留學人員回國工作的同時,吸引他們以多種形式為國服務” 。同年 ,人事部下發了《留學人員創業園管理辦法》 。2002 年, 中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發《2002 —2005 年全國人才隊伍建設規劃綱要》 , “海外和留學人才的吸引與使用”被納入其中 ,并強調要“按照充分信任、放手使用的原則, 抓緊研究制定選拔優秀留學回國人員擔任領導職務的具體辦法” 。教育部的“霍英東青年教師基金和教師獎”(1994 年)、人事部的“百千萬人才工程”(1995 年)等舉措均旨在積極鼓勵海外學者回國工作 。2003 年,國務院辦公廳轉發人事部等 12 個部委聯合發布的《留學人員回國服務工作部際聯席會議制度》 ,要求加強各有關部門的協調配合。 2007 年 ,人事部等 16 個部委發布《關于建立海外高層次留學人才回國工作綠色通道的意見》 ,提出“海外高層次留學人才回國工作不受用人單位編制 、增人指標 、工資總額和出國前戶籍所在地限制” 。同年 ,教育部發布《關于進一步加強引進海外優秀留學人才工作的若干意見》 ,提出“建立海外留學人才回國工作快速通道, 切實解決海外優秀留學人才回國創業的后顧之憂” 。

　　二 、出國留學人員數量變化反映的成就和問題

　　“三十年來 ,出國留學事業成就顯著 。” [ 2] 一個全方位 、多層次、寬領域的教育對外開放格局已經基本形成 。但仔細分析增長的出國留學人員數量變化 ,卻發現與出國留學事業有關的一些質量性數據呈現停滯甚至下降態勢。

　　三 、出國留學政策的法律思考

　　出國留學人員數量變化反映出出國留學政策存在著一些問題 。從法律角度來看 ,出國留學政策的指導思想、主管部門 、立法技術 、法學基礎 、政策層次 、制度性建設 、政策實施、政策公開等方面都存在著不足, 主要表現在以下幾個方面:

　　(一)以批示和講話而不是法治推動出國留學工作

　　前教育部留學生司司長何晉秋認為 :“2008 年中央領導對國外人員有關情況做了大量批示 ,這必將推動出國留學工作向正常方向發展 。” ①無疑 ,中央領導人的批示和講話對推動出國留學工作起著重要作用, 但根據《中華人民共和國憲法》(2004 年修訂)第 5 條“中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家。國家維護社會主義法制的統一和尊嚴”的規定 ,以及國務院在 2005 年《全面推進依法行政實施綱要》中提出的建設法治政府和推進依法行政的要求, 出國留學工作應該主要通過法治來推動 。所以, 中央領導人關于出國留學工作的批示和講話需要通過法制來體現,通過法治來貫徹落實。否則就會影響政府部門完善出國留學法律制度的積極性和迫切性, 以及現有出國留學管理文件的權威性。

　　(二)出國留學工作的主管部門不甚明確

　　1987 年 ,中央確定由國家教委統一管理全國出國留學工作。但是,人事部、財政部 、外交部 、國家計委、國家發改委等 17 個部委都曾單獨或參與聯合發布出國留學方面的政策 。沒有這些部委的配合 ,教育部發布的出國留學政策(如 2007 年《教育部關于進一步加強引進海外優秀留學人才工作的若干意見》)很難實施。此間還出現了人事部而非教育部牽頭與其他部門聯合發布出國留學政策的情況,例如 2007 年《關于建立海外高層次留學人才回國工作綠色通道的意見》 。由于教育部與其他部委同級,只能協調有關部委為海外留學人員回國工作或為國服務提供出入境和在華長期居留便利 ,簡化審批手續 ,提高服務質量 。而這實際上造成了教育部只是出國留學工作的管理部門之一而不是唯一主管部門的現象, 這不利于有效管理出國留學工作。 2003 年, 國務院建立了留學人員回國服務工作部際聯席會議制度。聯席會議制度增加了各部門之間溝通協商的固定渠道, 但未能從根本上解決出國留學政策政出多門和權威性不夠等的問題。

　　(三)出國留學管理文件技術性不強,層次低且混亂

　　出國留學政策的立法技術亟待提高 ,內容不明確、語言非法律化等問題普遍存在 。按照中共十七大報告的精神 ,出國留學工作應著力解決制約出國留學工作發展的突出矛盾和問題,著力解決留學人員最關心、最直接、最現實的利益問題,但有關“突出矛盾和問題” 、“最關心 、最直接、最現實的利益問題”的技術性闡述鮮有問世 。在海歸人員特別是人文社會科學領域的海歸人員的職稱評定 、職務晉升中,如何認定或評價其在國外發表的論文 、著作,需要更多技術性強的管理文件 。另外,目前相關出國留學政策文件中經常使用非法律語言 ,也在一定程度上沖淡了政策的法律含義,并不適當地擴大了執行人員的自由裁量權 。推薦閱讀：留學英文論文準備經驗技巧

　　四 、解決出國留學政策立法問題的可能方法

　　(一)加大出國留學工作的法學研究

　　(二)建立以《國際教育法》為核心的出國留學法律體系

　　(三)制定出國留學法律文件要注重制度化 、技術化以及法律語言

　　(四)發揮市場作用

　　(五)公開出國留學管理文件和相關科研成果

　　(六)規劃出國留學管理改革

　　[ 參 考 文 獻]

　　[ 1 ] 曹國興、姜乃強、汪瑞林:《留學服務要讓消費者滿意:關于自費留學中介與市場管理的對話》 , 《中國教育報》2003 年 9 月 17 日, 第 5 版。[ Cao Guox ing , Jiang Naiqiang & Wang Ruilin,″Study Abro ad Se rvice Must Satisfy Clients:The Dialo gue betw een Self-financed Study Abr oad Intermedia ry Agency w ith Market Management ,″China E ducation Dai ly , 2003-09-17, p.5.]

　　[ 2 ] 徐妍:《教育對外開放 30 年成就顯著》 , 《神州學人》 2008 年第 11 期, 第 13-14 頁。[ Xu Yan,″The Great Achievements Resulted from Refo rm and Opening Policy in Educatio n ov er La st Three Decades,″China S cholars Abroad , No.11(2008), pp.13-14.]

　　[ 3 ] 孟禛:《留學潮涌:30 年留學規模擴大 168 倍》 , 《人民日報(海外版)》 2008 年 10 月 31 日, 第 6 版。[ Meng Zhen ,″Study Abroad :The Size of Chinese Study Abroad Expanded 168 Time s ov er Last Three Decades,″ Peop les Daily (Overseas Edition), 2008-10-31 , p .6 .]

　　[ 4 ] 唐偉杰:《中國留學生僅四分之一回國效力 人數上升比率低》 , 《華聲報》 2006 年 3 月 17 日, 第 6 版。[ Tang Weijie , ″One Quarter Chinese Study Abroad S tudents Return to China:The Returnee Is I ncreasing and Retur ned Rate Is Low ,″Huasheng Dai ly , 2006-03-17 , p.6.]

　　[ 5 ] 劉大家:《教育部官員在漢檢討對自費留學生關心不夠》 , 《楚天金報》 2008 年 11 月 14 日, 第 21 版。[ Liu Dajia ,″Ministry of Education Office r Thinks in Wuhan that the Conce rn o n Self-financed Study Abro ad Students Is No t Eno ug h ,″Chutianjin Dai ly , 2008-11-14, p.21 .]

　　[ 6 ] 王暉余、李楠:《寫在公派留學 30 年》 ,《人民日報(海外版)》 2008 年 3 月 27 日, 第 6 版。[ Wang Huiy u & Li Nan ,″The 30 Years o f State-financed Study Abroad,″Peoples Daily (Overseas Edition), 2008-12-02, p.6 .]

　　[ 7 ] 江麗萍、王春麗:《國家優秀自費留學生獎學金新變化》 ,《人民日報(海外版)》 2007 年 9 月 29 日, 第 6 版。 [ Jiang Liping & Wang Chunli,″The Chang es of Natio nal Outstanding Self-financed Study Abroad Students Scho la rship,″Peop les Dai ly (Overseas Edition), 2007-09-29 , p .6 .]

　　[ 8 ] 張冬冬:《中國出國留學人員和來華留學生均突破 120 萬人》 , 2008 年 10 月 7 日, http:// ww w .chinanew s . com .cn/ edu/Ko ng/ new s/2008/ 10-07/1403669.shtml , 2009 年 4 月 17 日。[ Zhang Do ng do ng , ″Chinese Study Abr oad Students and Foreign Students in China Break throug h 1.2 Million ,″2008-10-07, http :/ / w ww .chinanew s .com .cn/ edu/Kong/ news/2008/ 10-07/ 1403669.shtm l, 2009-04-17.]

　　[ 9 ] Li Cheng ,″The S tatus and Characteristics o f Foreign-Educated Returnees in the Chine se Leadership ,″China Leadership Monitor, No.16(2005), p.4.