摘要：痕跡管理在基層脫貧攻堅工作中發揮了一定的積極作用，但隨著時間的推移，這種管理模式發生了異化，不僅產生了一定程度的負面影響，也衍生成了新的形式主義。本文基于實地調研和訪談結果，對脫貧攻堅工作中過分強調痕跡管理的表現、負面影響和原因進行了梳理分析，進而提出破解脫貧攻堅工作中痕跡管理異化問題的路徑，以期為基層治理現代化提供借鑒。

　　關鍵詞：基層治理現代化；基層治理創新；脫貧攻堅；痕跡管理；績效管理

　　黨的十八大以來，我國減貧事業取得了巨大成就，為人類減貧事業提供了經驗。［1］作為從以結果為重向以過程為重轉化的管理新模式，痕跡管理在基層脫貧攻堅工作中發揮著提高工作效率和質量、激發扶貧工作者工作積極性的重要作用，是基層治理模式轉變的體現。［2］但筆者在調研中發現，脫貧攻堅工作中唯“痕跡至上”的現象日漸凸顯，導致痕跡管理異化，在某些地區已呈現出新形式主義的趨勢，一定程度上影響了扶貧工作者謀事干事的主動性和創新性。部分地區的扶貧工作者為痕跡管理異化所累，卻又成為其中的積極參與者。盡管相關部門都在自查自改，但過分強調痕跡管理的問題仍然比較突出。本文基于實地調研結果，分析脫貧攻堅工作中痕跡管理異化產生的原因進而提出破解之道，旨在為基層治理現代化提供新思路。

　　一、痕跡管理及其在脫貧攻堅工作中的實踐價值

　　（一）痕跡管理的基本內涵

　　痕跡管理是一種地方管理新模式，是由政府管理體制、管理思維、管理方法、管理體系轉變而產生的，體現了從以結果為導向到以過程為導向的過渡。［3］痕跡管理解決了傳統管理模式下以考核結果為主導致的工作滯后性問題，有利于及時修正偏差，在推動工作開展、嚴格管理扶貧工作者、改變基層治理模式等方面發揮了重要作用。

　　（二）痕跡管理的主要特征

　　痕跡管理在脫貧攻堅工作中主要有以下三個特征：一是橋接性。痕跡管理體現了對目標任務的預設路徑，在關鍵領域的重點元素和必經環節中提前預設了標準動作和規定動作，發揮了短期目標與中長期目標的橋接作用。二是記錄性。現代化的各種科技手段被廣泛應用于脫貧攻堅任務落實過程中，用以記錄工作全過程，留痕記賬，便于留檔備查。這種以文字、聲音、圖片或影像為展現形式的資料體現了痕跡管理的記錄功能。三是階段性。痕跡管理是一種過程化管理手段，即利用階段性檢查及時發現工作中存在的問題，利用階段性考核要求加快工作進度，通過控制過程進而控制結果。四是再現性。資料是痕跡管理信息記賬的產物，為工作再現奠定了物質基礎，為后續工作提供了堅實的材料基礎，具備復原再現歷史原貌的功能。既可以作為脫貧攻堅具體工作落實的證明，又可以為其他工作提供依據。

　　二、脫貧攻堅工作中痕跡管理異化的外在表現及負面影響

　　痕跡管理是公共組織績效管理發展的產物，具有一定的科學性和積極作用，但隨著痕跡管理在脫貧攻堅工作中的全面推廣應用，有的地區過分強調痕跡管理導致痕跡不再自然地產生于工作的落實過程，而是為了留痕而造痕，逐漸演變成“痕跡主義”。有的扶貧工作者為了迎接上級部門的檢查，將更多的精力放在填寫臺賬、撰寫文字材料等痕跡制造上，從而使經過反復修改的材料和臺賬不能真實體現扶貧工作實際情況，與脫貧攻堅工作中痕跡管理的初衷相背離。

　　（一）脫貧攻堅工作中痕跡管理異化的外在表現

　　⒈虛假造痕。虛假造痕是痕跡管理異化最為突出的表現。在上級相關部門督查檢查時，有些基層單位利用突擊的虛假造痕方式迎接檢查，即“工作不夠，材料來湊”。［6］一些被檢查單位由于種種原因沒有按照上級部門統一安排部署落實工作任務，或者工作拖拉未按時完成，在檢查組到來之前，利用幾天時間突擊“搞材料”“做文檔”“修圖片”，以避免受到上級督查檢查部門的批評，降低因為工作任務落實不到位而產生的不良影響。即虛假造痕是部分扶貧工作者為了避免被追責、考評扣分等后果作出的被動行為。

　　⒉作秀造痕。與虛假造痕不同，作秀造痕不是為了應付檢查，而是有些愛做表面功夫的工作人員的主動行為。有的扶貧工作者認為“痕跡就是成績”，為了體現自己的工作成績，主動追求時時留痕、事事留痕、處處留痕，未將全部精力放在推動工作落實方面，而是重點關注痕跡材料。無論是開會、開展活動還是走訪貧困戶，首先拍照是第一要務，拍好照片就等于完成任務；其次是寫好文字材料，寫好材料就等于開展活動。［7］如在脫貧攻堅工作中，有的基層干部或幫扶責任人的工作重心就是與貧困戶合影，對扶貧工作的落實跟進情況并不關心，對幫扶貧困戶的實際生活困難、脫貧措施并不在意。作秀造痕從本質上講是上述人員的主動行為，在扶貧工作開展、基層治理、干部選拔等方面造成了一定程度的不良影響。

　　（二）脫貧攻堅工作中痕跡管理異化的負面影響

　　痕跡管理異化不僅沒有提升工作效率，反而影響了實際工作進度。痕跡管理異化導致脫貧攻堅工作從務實轉向務虛，工作主體的關注重點變成以痕跡為中心。筆者在實地調研過程中聽到有村干部說“這半年啥也沒干，就翻來覆去地做展板、弄材料。”這從側面反映了痕跡管理異化對于扶貧工作產生的消極作用。痕跡管理異化的負面影響可以概括為以下三個方面：

　　⒈存“痕”不存“績”。只注重短期評價和階段性評價不能為取得工作實際性進展提供助力。［9］從實踐檢驗來看，痕跡管理異化導致了新的形式主義。脫貧攻堅工作不是在迎接檢查時拿出令人滿意的文字材料就能實現預定目標的，未將關注點放在脫貧攻堅工作本身的落實和跟進上，而是將工作目標轉移到文字材料的修改上，上下一心弄材料，只注重過程而忽視結果，“痕”增加了，“績”卻沒有提升。

　　⒉重“形式”不重“內容”。在開展實際工作過程中，上級部門檢查時重“形式”不重“內容”現象較為明顯。有的上級部門一味地向扶貧工作者要匯報和整改進程總結，導致扶貧工作者只能讓上級“發現”可以“解決”的問題，而那些真正棘手的、群眾關注的難題則被“掩蓋”起來，恰恰這些問題才是扶貧工作需要開展和推進的。痕跡管理異化導致工作重點轉移了，為了考核而考核，為了整改而整改，形式替代內容，不僅加重了形式主義趨勢，也容易引起群眾的反感。

　　三、脫貧攻堅工作中痕跡管理異化的原因

　　（一）地方政府績效管理缺乏科學性、系統性

　　扶貧工作者為“痕跡主義”所累，卻又積極參與其中，從公共管理角度看，績效管理理論為我們提供了一個合理的分析視角。［10］績效管理作為重要的管理舉措之一，在不斷發展的過程中與時代所需的科學性不完全匹配。［11－13］筆者認為，痕跡管理異化是地方政府績效管理缺乏科學性、系統性的體現。各級政府要推進工作就必須建設一支克己奉公的工作隊伍來推動政策落地、確保任務落實，特別是設計考核評價制度方面，既要全面考核評價又要追求有效便捷，這必然增加管理要求的復雜度以及上級對下級監督考核的絕對話語權。［14］一是將督查力度、檢查次數和下級執行、績效水平簡單地看作正比關系。在實際工作中，扶貧工作者不僅受工作本身的影響，還受到群眾是否配合、項目運營是否順利、政策宏觀調控等一系列因素的影響，上級部門督查檢查只能起到督促作用，對于其他方面影響不大，因此對推動實際工作難以產生明顯效果。二是考核制度的強激勵功能助燃“痕跡主義”。通過考核評價的方式激勵被管理者在基層治理中具有強烈的導向作用，但如果運用不當則會產生不利影響。如在痕跡管理中，有的扶貧工作者因為痕跡材料做得好被肯定，變相地促使其他扶貧工作者橫向學習這種留痕、造痕的工作方式，從而放松了對實際工作的推動。透過現象看本質，其真正原因是現行的績效管理缺乏科學性。三是實踐與理論相脫離。痕跡來自于實踐，而有些實踐過程無法留下可查可用的痕跡，但為了滿足考核評價要求，有的扶貧工作者放棄了原本要做卻不能留痕的工作，更多地去做些留痕、造痕卻缺乏成效的工作。

　　（二）管理者對被管理者的監督管理流于形式

　　為了真扶貧和扶真貧，需要嚴格控制和管理精準扶貧工作過程。［15］但實踐中有的上級部門在檢查時只看重材料，不進入實地走訪調研。一是檔案類材料填寫方面，有的上級部門在檢查時只看檔案是否規整、材料是否足夠厚度，對于是否是貧困戶本人填寫等在檢查時卻不夠認真。如C省將檔案是否規范作為重要的督查檢查指標，D村不得不按照縣扶貧辦的要求參照檔案局標準進行檔案分類和裝訂，“所有檔案禁止涂改”，有些貧困戶連字都寫不好，扶貧工作者不得不完成原本應由貧困戶填寫的檔案。二是考核手段過于單一。雖然管理者積極推進對扶貧工作者的考核評價工作，但考核辦法局限于口頭談話和材料檢查，考核結果運用并不科學，由此導致監督管理流于形式。

　　四、破解脫貧攻堅工作中痕跡管理異化問題的路徑

　　（一）基本思路

　　筆者認為，解決痕跡管理異化問題的關鍵在于理順督查檢查和考核評價的關系，對脫貧攻堅工作中的組織或個人的監督管理，可以采取衡量企業員工工作方法和產出結果的考核評價方法。一要去偽存真、追求工作實效。綜合全面地看待脫貧攻堅工作，增強脫貧攻堅工作的務實性，要“痕”又要“績”，充分調動扶貧工作者的積極性，以解決實際問題為出發點，既要真管嚴管，又要做到減負減“形”。二要開拓進取，追求管理方式創新。找準問題根源進行監督考核評價，充分信任扶貧工作者，貼合工作實際，剎住材料填寫上互相攀比的不良風氣，營造謀事干事的氛圍。三要立足民生，使干群關系更加和諧。樹立扶貧工作者扎實肯干的形象，通過選樹典型等正面激勵和宣傳教育，降低扶貧工作者的倦怠感，在做好扶貧工作的同時做好服務，營造和諧的黨群、干群工作氛圍。

　　（二）具體措施

　　⒈完善地方政府績效管理體系。根據公共組織績效管理的相關理論，需建立健全并完善績效管理體系。通常情況下指標體系設計與績效考核的結果是互相影響的，科學性不足的績效考核指標設計會產生嚴重的不良后果。［16］因此，需要做好以下兩方面工作：第一，探索建立切實可行的績效管理制度。在制定考核辦法過程中面向基層征求意見和建議，盡可能實現差異化績效考核，在保證公平公正的前提下充分考慮績效管理在基層推廣存在的困難，分情況、分地區、分項目地制定考核目標。第二，針對痕跡管理中存在的結果漏洞，將技術性考核納入痕跡管理過程中，使工作結果與工作行為并重。降低可視化材料在績效考核中的占比，將目標考核與痕跡管理結合起來，尤其是那些見效慢的項目，要把科學化管理與動態管理相結合，科學設計考核程序。可以先界定扶貧工作者的崗位職責，然后制定關鍵績效指標和關鍵行為指標，以抓大放小為基本原則，扭住關鍵點、合并同類項，讓可視化材料少一點，讓求真務實多一點。［17］［18］第三，加大對借痕跡管理之名行形式主義、官僚主義和浮夸作風之實的整治力度，不斷完善痕跡管理考核、獎懲制度體系。

　　⒉澄清不正確認識。第一，堅持以“以人為本”，把痕跡管理作為基層治理的一種手段，發揮其服務性、引導性和橋接性作用。將群眾是否滿意作為衡量標準，將群眾是否認可納入痕跡管理的考核評價范圍，加強上下級之間的溝通，引入柔性管理思維，踐行人本管理理念，將理解人、尊重人體現到痕跡管理的每個環節，使管理主客體雙方都能從管理活動中體驗樂趣、分享成果、收獲成長。第二，開展對痕跡管理的理論研究。沒有理論指導的實踐往往難以走遠。新時代的痕跡管理覆蓋領域很廣，但缺乏系統、科學的理論指導，長此以往痕跡管理很可能迷失方向。因此，應以理論創新的責任擔當探索發現痕跡管理的本質及其發展規律，豐富和完善痕跡管理的科學內涵并運用到管理實踐中。第三，注重痕跡管理知識培訓。運用痕跡管理必須對管理主體進行培訓，培養管理主體說實話、干實事、求實效和為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔的職業操守；加強職業能力培訓，讓管理主體對痕跡管理“是什么”“管什么”“怎么管”等有比較全面系統的了解，特別是針對可能出現問題的高風險環節制定防范措施，從思想上鏟除滋生形式主義的土壤。

　　【參考文獻】

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　　楊柳1，王婧怡2