摘要：廣西北部灣位于“三圈”核心帶，是連接東盟的重要海陸大通道，承載著國際、國內及區域多重倡議任務。隨著廣西北部灣地區一體化進程不斷加快，地方政府發展規劃目標不一致、區域合作領導機構缺失、“搭便車”行為與補償不足的矛盾、區域合作法律保障與績效考評不到位等問題也逐漸凸顯，嚴重損害了區域整體競爭力。調整區域行政區劃，推動區域協同立法，設立區域合作領導機構，構建驅動、運行和保障三大機制，有助于破解廣西北部灣地區一體化進程中地方政府合作的難題。

　　關鍵詞：廣西北部灣；地區一體化；地方政府；行政區劃；區域經濟

　　一、廣西北部灣地區一體化發展概況

　　廣西北部灣經濟區位于我國沿海西南端，由南寧、北海、欽州、防城港、玉林、崇左所轄行政區域組成①。作為華南經濟圈、西南經濟圈和東盟經濟圈的結合部，廣西北部灣經濟區是我國西部大開發和面向東盟開放合作的重點地區，對于實施區域發展總體倡議和互利共贏的開放倡議具有重要意義。從國際視角來看，隨著－東盟自由貿易區建設的加快推進以及大湄公河次區域經濟合作等一系列國際合作的開展，廣西北部灣經濟區已成為“一帶一路”的主要門戶和橋頭堡；從國內視角來看，廣西北部灣經濟區是我國西部大開發地區唯一的沿海區域，海岸線綿長，擁有豐富的土地、海洋等資源要素，生態系統優良，環境承載容量充裕，發展前景巨大，擁有打造現代化港口群、產業群和生態宜居城市的先天優勢，是西部大開發重要倡議的關鍵著力點；從區域視角來看，廣西北部灣經濟區是典型的邊疆地區與民族地區，關系到中華民族的團結融合，承擔著興邊富民的重要使命。

　　建立在廣西北部灣經濟區基礎之上的廣西北部灣地區一體化，是由單一區域經濟合作向全面發展合作轉型的升級版。區域協調發展倡議是和區域治理的重要工具，區域協調發展倡議中加強地方政府合作本身就是治理體系現代化的重要內容，其目的在于促進區域協調發展。［1］區域一體化往往最先從經濟合作開始，在互助利好的磨合中逐步擴展到更多領域的合作。從2006年3月22日廣西北部灣經濟區的成立，到2008年1月16日批準實施《廣西北部灣經濟區發展規劃》，再到2017年1月20日《關于北部灣城市群發展規劃的批復》，廣西北部灣逐漸走向政治、經濟、文化、社會、生態全面一體化。

　　新時代，經濟全球化在為廣西北部灣地區提供強勁動能的同時，也帶來了一些新情況新挑戰，如南寧、北海、欽州、防城港（以下簡稱四市）政府作為單一行政主體已無法獨立解決地區一體化所帶來的多樣且復雜的環境污染、社會保障等問題。如何走出政府合作的困境，增強區域整體競爭力，成為廣西北部灣地區一體化發展進程中亟待破解的難題。

　　二、廣西北部灣地區一體化進程中地方政府合作的難題

　　（一）地方政府發展規劃目標不一致

　　區域經濟一體化從本質上說是地方政府的博弈過程，其發展水平也是由地方政府的博弈策略選擇影響和決定的。［2］目前，從總體經濟實力來看，廣西北部灣的工業基礎薄弱、城鎮化水平較低、高新技術產業稀少、現代化工業體系建構還不完善、缺乏大型產業的集聚效應與經濟增長極中心的輻射推動。其原因雖然可歸結到城市規模、人口體量、生產力水平等諸多方面，但一定程度上也反映出廣西北部灣地區一體化進程中各地方政府的發展是不平衡的。以四市為例，2018年，創造GDP第二高的欽州市在人均GDP上卻落到最后，創造GDP最少的防城港人均GDP反倒最高（見下表）。而且，在廣西一直以來的“強首府”政策扶持下，與其余三市屬于同一行政級別的南寧本應在廣西北部灣地區一體化進程中發揮中心城市的輻射帶動作用，北海、欽州、防城港則充分利用對海經濟優勢協同發展，但實踐中四市在經濟發展中更傾向于“短平快”的項目收益模式，導致出現產業結構趨同現象。

　　（二）區域合作領導機構缺失

　　隨著廣西北部灣地區一體化的不斷推進，四市已逐步形成全面協同發展的一個區域整體。然而，四市政府作為有限理性的“經濟人”，往往更偏重于自身經濟發展。目前，廣西壯族自治區政府雖已設立北部灣（廣西）經濟區規劃建設管理委員會，但其作為政府派出機構屬于正廳級單位，與四市在行政等級上平等，并不具備直接對四市的空間規劃、政策制定、產業布局、利益分配、重大項目、機制創新等重大事項作出決定的權限。而且，四市的北部灣（廣西）經濟區建設管理委員會辦公室在行政級別上低于四市政府，對于地區一體化發展只有建議權，沒有主導權，與廣西北部灣地區一體化組織協調的預期相差甚遠。囿于缺乏獨立的權威領導機構，廣西北部灣的地方政府合作框架遲遲未能形成。

　　三、廣西北部灣地區一體化進程中加強地方政府合作的相關建議

　　（一）調整行政區劃

　　地區一體化進程中，一旦多個地方政府發展困境相似，極易造成同質產業結構下惡性競爭的內部損耗。在廣西北部灣，與南寧巨大的經濟體量相比，北海、欽州、防城港的經濟發展稍顯遜色。由于地理位置與資源稟賦相似，北海、欽州、防城港往往在招商引資、產業結構、政策扶持、基礎設施建設等方面競爭激烈，且紛紛上馬“投入少、風險小、獲益高”的項目，造成了嚴重的區域產業同構同質現象，一定程度上削弱了區域經濟可持續發展的后勁。另外，廣西一直奉行“強首府”的倡議，力圖打造南寧核心經濟圈，發揮南寧區域經濟增長中心的輻射帶動作用，實現以南寧－新加坡經濟走廊為中軸的－東盟“一軸兩翼”區域經濟合作新格局。但在具體實施過程中，囿于北海、欽州、防城港各自為戰且發展水平參差不齊，在向南寧“輸血”過程中持續性“失血”。有鑒于此，可以考慮重新調整廣西北部灣的行政區劃，將北海、欽州、防城港合并為廣西北部灣市，與南寧成為優勢互補的“雙子星”，最大程度利用生產要素、匯聚資源合力，對港口及相關工業園區、開發區進行統籌規劃、協調部署，形成產業集群，實現1＋1＞2的效益疊加，打破北海、欽州、防城港因行政分割互不統屬而造成的行政壁壘及貿易孤島。在廣西北部灣構建“南寧＋北部灣市”的“1＋1”地方政府合作模式，也利于協調區域發展規劃，形成錯位發展、互補發展的產業布局，推進區域人口、產業、交通、生態、公共服務、市場要素和體制機制一體化，實現區域整體利益最大化的目標。

　　（二）推動區域協同立法

　　2015年《立法法》修改后，282個設區的市擁有地方立法權（省級以下）。［3］地方立法權的擴充為廣西北部灣區域協同立法提供了契機，可以考慮從兩個層面對廣西北部灣地方政府合作予以立法保障。在廣西壯族自治區層面，由自治區人民代表大會及其常務委員會制定《廣西北部灣地方政府合作條例》，明確各地應嚴格遵循平等互惠、協作雙贏的原則，以廣西北部灣區域發展“一盤棋”為前提，整合現有的產業基礎，形成完備的產業鏈；允許各地合理利用“搭便車”行為“抄近道”發展，但需均攤基礎設施成本及生態損害補償；立足各地政治、經濟、文化、社會、生態等方面的市情域情，細化地方政府合作中有關招商引資、交通運輸、環境保護、產業結構、人才流動、基礎設施建設、知識產權保護的細則條款。在地方層面，各地簽署府際合作協議。由一個或幾個地方政府起草包含合作目標、理念、原則、組織架構、體制機制、運行保障在內的合作協議草案并向廣西北部灣區域內其他政府發出區域合作的邀約，達成共識后通過座談會、論證會或聽證會以及向社會公布協議草案內容公開征詢意見和建議等方式對草案內容進行討論、修改、補充和完善，形成最終的協議文本，經各地分別審查與備案后公布并實施。相較于《廣西北部灣地方政府合作條例》，地方政府合作協議更具靈活性。

　　【參考文獻】

　　［1］楊金玲．區域經濟一體化進程中地方政府利益博弈與角色重構［J］．領導科學，2018，（17）：10－12．

　　［2］王利明．用合憲性審查構筑制約權力的“籠子”［N］．學習時報，2017－11－06．

　　尤永盛1，馬海韻2