摘要:粵港澳地區是我國獨特的“一國兩制三法系”的區域，并由此形成了各具特色的規劃法規體系。為進一步探索粵港澳地區未來如何開展規劃法規制度上的矛盾協調、借鑒交流與創新，通過充分搜集廣東、香港、澳門的規劃核心法律文本，在系統完整的梳理三地現行規劃法規的立法背景、規劃法規的內容安排與運行特征后，發現三地規劃法規體系均呈現出與本土制度環境相匹配的漸進式變遷過程。當前治理體系現代化的改革語境中，三地規劃法規制度協調和融合所創造的良好法治環境將有利于促進粵港澳大灣區合作發展，三地應立足各自制度環境，漸進式地形成既適應本土情況又符合國際慣例的規劃法規制度。

　　關鍵詞:規劃法規體系；粵港澳；漸進式；制度創新；國土空間規劃

　　劃法規體系是規劃體系的核心，為規劃編制審批體系、實施監督體系提供法定依據和基本程序。自1990年代廣東由計劃經濟向社會主義市場經濟過渡和港澳兩地相繼回歸以來，粵港澳三地不同的歷史基礎和賦予的不同地方權限決定了其法規體系演變的差異。廣東是內地典型的省級行政單元，依據《立法法》擁有地方立法的權限，在治理權力下放過程中采取立法方式制定了多個在國內具有開創性意義的規劃條例，不斷推進地方規劃法制化進程。香港、澳門特別行政區依據《基本法》享有行政管理、立法、獨立司法和終審的高度自治權，但兩地因分別受英國和葡萄牙兩個不同宗主國的法律、政治制度和文化等影響，其規劃法規制度理念、淵源及內容上也有差異。在當前我國國土空間規劃領域新法未出的情況下，將粵港澳三地規劃法規體系的形成放置歷史的長河，通過分析各自的規劃核心法律文本的形成及其演變過程、特征，有利于為我國國土空間規劃體系構建時期粵港澳大灣區內的城市開展規劃合作、技術標準銜接、制度創新實踐等提供實證性啟示與思路。

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　　1廣東：先行先試的規劃法規體系構建實踐

　　我國以1990年實施的《城市規劃法》為標志正式建立規劃制度，表現為以政府為主導的多級地方政府配合的、整體性的發展規劃體系[1]；但社會經濟發展和城鎮化進展的差異也使得各地區的規劃制度各有差別[2]，尤其是近30年廣東省持續領先全國的高速經濟增長與快速城鎮化歷程加速了對規劃工作規范化和法制化的需求。

　　2香港：深層次的規劃法規傳統繼受、修訂及完善

　　香港的法律制度發達且深受英國普通法系的影響，根據香港電子法例（HKeL）顯示，自1843年香港設置司法局以來，制定通過的成文法《條例》及其附屬法規達1182章，城市規劃法制網絡覆蓋面較廣。

　　2.1開發管制以香港法例為框架

　　香港現代意義上的法定開發管制源自英國，主要法律依據為香港法例中的《城市規劃條例》、《建筑物條例》及其附屬規例，以及《建筑物管理條例》、《古物及古跡條例》、《郊野公園條例》、《海岸公園條例》、《前濱及海床（填海）條例》、《土地排水條例》、《道路（工程、使用及補償）條例》、空氣污染管制條例》、《環境影響評估條例》等填海、排水、道路工程、環境方面的法規[4]（表2）。

　　2.2《城市規劃條例》動態修訂完善

　　《城市規劃條例》及其修正案是香港規劃法規體系的核心。該條例由港英當局于1939年首次頒布，并形成1974年、1988年、1991年、1996年、1998年、2000年、2014年等多個修訂版本。各版本條例保持原條例結構上的完整性和獨立性，內容上體現了深層的傳統繼受、修改及補充完善，且對于各條文的增補、修訂、代替等情況進行清晰的標注，以便查詢查證。如“1A.釋義”中對“上訴委員會”標注了“由1991年第101號第2條增補”，“5.草圖的展示”中歷次修訂均予以標注，“由1956年第26號第2條修訂；由1969年第59號第3條修訂；由1988年第2號第4條修訂；由2004年第25號第6條修訂”；而較近的一次修訂顯示為2017年，如針對“21.違例發展的罪行”條文的增補。

　　3澳門：充分尊重歷史制度情景的規劃法規變遷

　　澳門長達4個世紀的葡人殖民管治，使其城市規劃制度長期保持著以建筑管制為主、文化多元和穩定延續的特征。2013年8月，澳門《城市規劃法》獲立法會通過，成為其城市規劃制度變遷的“關鍵節點”。澳門城市規劃立法工作的起步及進展雖然不如香港與廣東，但富有特色和先進之處，表現為能把強調社會正義、協調多元利益、謀求公共利益的同時保障私人權利等先進的法制思想和現實本土制度環境有機結合起來。

　　3.1立法前已形成獨特的開發控制制度

　　澳門以1963年澳葡政府頒布的《都市建筑總章程》為城市規劃管理的法律依據，并圍繞建筑管制衍生出《建筑、景色及文化財產的保護》、《建筑安全與衛生章程》等開發控制規則，形成以“街道準線圖”作為對各土地用途、體量等有關發展條件有所規范的規劃許可工具[7]，以及以訓令、行政長官批示等行政指引的方式加強對歷史城區、填海區等特別地區的規劃管理[8]，保障了城市比較穩定有序的發展。由于相關法規局限于涉及土地與建筑樓宇管理的微觀層面[9]，且條文過于分散、行政人員管理和社會查詢困難等問題，難以適應城市面向未來的可持續發展、多元化利益訴求、規劃制度化及透明化等需求。

　　3.2立法后構建起獨立的城市規劃制度

　　澳門《城市規劃法》首次明確城市規劃的法律地位。該法確立了“總體規劃”、“詳細規劃”兩層次法定規劃類型，以解決其長期缺乏宏觀層面對城市空間資源進行統籌安排的問題；確立了城市規劃委員會、土地工務運輸局的規劃職能及事權；引入并規范化城市規劃的編制、修編、檢討、中止等程序制度；并建立公開旁聽、利益回避、判定規劃無效、違法處罰、私人利益受損保障等一系列規劃制度[10]。此外，規劃法與同年施行的《土地法》和《文化遺產保護法》進行了條文內容上的銜接（表3）。

　　4促進粵港澳大灣區合作發展的規劃法規體系發展建議

　　建設粵港澳大灣區是貫徹和豐富我國“一國兩制”實踐的重大安排，也是對外開放和區域協同發展的重要舉措，法律制度的協調和融合所創造的良好法治環境是實現大灣區合作發展的重要保障之一。由于粵港澳三地欠缺直接可通用的規劃法律規制工具及合作路徑，隨著合作的深入推進，規劃法規制度的差異難免會觸及摩擦與沖突，進而制約區域經濟一體化發展，如何應對這一問題極具緊迫現實意義。

　　結語

　　圍繞著推進治理體系和治理能力現代化，我國空間規劃領域正開展著具有廣泛和深遠意義的改革，亟待地方開展豐富的研究及實踐，支撐法規體系及制度的設計和完善?；浉郯拇鬄硡^是我國參與國際一流灣區競爭的地區，三地規劃法規體系在“一國兩制三法系”的制度背景下呈現出通過迭代、漸進方式形成的變遷過程。鑒于此，大灣區如何立足各自制度環境漸進式地建立既適應本土情況又符合國際慣例的規劃法規制度，促進形成開放性、交互性的合作發展環境是時代發展需求。文中有關粵港澳三地規劃法規體系協調、交流借鑒的內容探討，僅為一家之言，希望能引起對三地規劃法規體系建設方面更為廣泛的關注和討論，共同推進三地制度層面更為深入的合作發展研究。

　　參考文獻

　　[1]周劍云，戚冬瑾，鮑梓婷.詳細規劃的分裂與轉型——控制性詳細規劃作為政府的管治工具[J].南方建筑，2017(4)：35-41.ZHOUJian-yun,QIDong-jin,BAOZi-ting.TheDivisionandTransformationofDetailedPlanning:TheDetailedRegulatoryPlanningasGovernance[J].SouthArchitecture,2017(4):35-41.

　　[2]許瑞生.現行城市規劃制度的思考──以廣東省近年規劃實踐為例[J].城市規劃匯刊，1999(2)：48-50，82.XURui-sheng.ReviewonCurrentInstitutionofUrbanPlanning[J].UrbanPlanningForum,1999(2):48-50，82.

　　[3]房慶方,蔡瀛,宋勁松,等.建立協調高效的區域城鄉規劃管理新架構——《珠江三角洲城鎮群協調發展規劃實施條例》帶來的變化[J].城市規劃，2007(12)：9-14.FANGQing-fang,CAIYing,SONGJing-song,etal.EstablishinganEffectivelyCoordinatedReginonalUrban-RuralPlanningAdministrationSystem[J].CityPlanningReview,2007(12):9-14.

　　龔蔚霞1，周劍云2