摘要：作為城市基層民主發展的新生力量：業主自治并沒有在期望中實現快速推進和良性運轉?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。現實中，反而面臨著因業主內生動力不足、小區規模過大、開發商、物業公司抵觸導致的成立難；因形式相對固定、單一，準入資格封閉和程序嚴格冗長導致的備案難?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。此外，業主自治組織在履職和換屆時也面臨著業主的廣泛不信任和搭便車心理，業委會協商議事精神和專業素能相對不足等現實困境，能否明晰與物業公司的定位，實現與社區治理等基層政權力量的有機銜接同樣考驗著業主自治效能的發揮。破除業主自治困境，需要借助從“社區治理”向“小區治理”縱深拓展的機遇，堅持在自治中融入法治和德治，實現從自治維權逐步向公共生活的再造過渡，在構建小區共同體的同時實現小區公共治理。

　　關鍵詞：住宅小區；業主自治；自治困境；自治效能

　　住房制度改革催生下的以封閉式商品房小區為主的城市居住空間和社會空間是居民生活的主要場域，也是美好生活建構的著力點。從現實來看，隨著住房制度的改革過程，生活在封閉式商品房小區中的業主物權意識越來越強，圍繞業主對私有產權權益的關切與表達，逐漸形成了一股城市治理中的新生力量。[1]不少學者紛紛表示，由于業主自治具有天然而緊密的利益聯系，在此基礎上建立的業主自治將成為未來城市基層民主發展的新路徑，是城市治理空間中最主要的社會活動。[2]

　　一、業主自治的崛起與運行困境

　　業主自治作為一種新興的社會自組織活動，他的出現被追捧為帶動城市基層民主發展的新希望。經過20多年的發展，一些業主自治組織開始釋放出強大的生命力，在政府自上而下的“行政吸納”和業主自下而上的“認同吸納”的雙向互動過程中，其作用早已超越基層民主范疇。[3]不少業委會不僅在剛剛過去的疫情防控中發揮出重要作用，同時在小區環境和維保建設中也充當了十分正面的角色，在有效緩解基層社區工作壓力的同時，也為構建良好的政社關系示范了典型作用，充分展現了業主自治作為城市基層治理新生力量的重要作用。然而，與此并行的卻不是業主自治組織的快速成立、良性運轉，反而是成立難、備案難、履職難、換屆難，一些好不容易成立的業主自治組織也在與物業公司的爭權奪利中逐步迷失自我，在和街道、社區的相互猜忌中漸行漸遠。

　　（一）業主自治組織成立難

　　實現業主自治，首先就要建立實現業主權利的重要組織保障，目前主要形式為業委會。但從現實來看，卻面臨著種種現實困境，以長沙市開福區為例：全區目前共有商業住宅小區282個，老舊小區479個。截止2020年5月24日，成功備案的業委會僅82個，其中商業住宅小區81個，開放式老舊小區1個。這主要是因為：

　　１.和平狀態下內生動力不足。雖然業主自治被認為是城市基層民主的新希望，但廣大業主卻并沒有追求民主的內生動力，成立業主自治組織的原始動力最初往往來自于對物業公司的制約和監督。在走訪住宅小區時，不少業主紛紛表示：“我們小區現在物業很好，干嘛要成立那個狗屁業委會”。據長沙市業委會聯合組織漫道社負責人觀察：“當前長沙成立業委會的多是矛盾突出，問題頻生的小區，物業環境和物業服務較好的小區，基本沒有成立業委會的內生沖動。”

　　２.開發商、物業公司的天然抵觸。業主自治組織的成立是一個涉及規模龐大，所需信息龐雜，程序較為繁雜的過程。為此，不少省物業管理條例針對有關業主自治組織的成立作出規定：業委會籌備資金由建設單位承擔或由物業從專項維修資金中劃撥；籌備業主大會的相關資料由建設、規劃等政府相關部門免費提供。但在實際過程中，開發商和物業公司因為種種原因都并不十分愿意配合，以湖南省為例，雖然有關省條例規定的業主大會成立相關費用并沒有得到具體執行，也沒有規定當建設單位不出費用時如何強制執行。甚至在調研時一些項目經理不諱言的直接說：“公司有明確指示，誰負責的小區成立了業委會，誰就卷鋪蓋走人”。

　　（二）業主自治組織備案難

　　按照物業管理條例規定，業委會自選舉產生之日起30日內，應要向行政主管部門和街道（鄉鎮）備案，雖然目前有關業委會的備案到底是告知型備案還是審查型備案仍各持一詞。但從結果來看，如果業委會未通過備案，不僅影響其與物業公司的合同簽訂，同時也會影響其在小區履職的正當性。從實際情況來看，好不容易籌備成立通過的業委會，確實有不少在備案過程中遭遇滑鐵盧，甚至不少因此和行業主管部門、街道打起了官司，造成了極大的社會反響。

　　１.自治形式相對單一、固定。業主自治是全體業主通過自治方式實現自主管理小區的一系列活動，目前各省物業管理條例都明確了業委會作為業主自治執行機構的法律地位。毋庸置疑，業委會成員履行職責的活動屬于業主自治的一個重要部分，但在具體實踐中，如果簡單將業主自治等同于業主委員會自治，就縮小了業主自治的空間，混淆了局部和整體的關系。實際上，業主自治應該是一種權力形式多元化的表現，只要是業主集中行使權力的結果即可?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。實際上，當前在實際工作中基于不同情況業主自治有著不同的有效形式，法律能否給予不同形式下業主自治組織的地位認定，并探索不同實現形式所適應的功能和運轉機制十分重要。

　　２.業主準入資格的封閉性。業主自治是房屋所有權人行使產權權益的一種行為，必然是有一定的封閉性和排外性。針對此，在實踐中也經常出現由于業主資格認定等相關問題造成業委會備案屢屢難以通過的現象。依照行業主管部門的解讀，只有在房產證上登記了名字的才能認定為業主，這就導致即使是配偶、父母、子女，如在房產證登記上沒有名字，也是無法參選業委會的。這在很大程度上限制了業委會候選人的來源范圍。實際上，根據調查顯示，雖然目前房產登記時由于種種考慮往往更多的為登記1-2人，但實際居住時多為3-4人為一戶。同時考慮業委會工作的繁雜性和低報酬性，有意愿進入業委會工作的多為離退休老職工或工作相對沒那么繁忙的家庭成員，基本都不是家庭主要收入來源，往往并不掌握在房產證名字登記上的強勢話語。因此，在實際工作中，有不少業委會無法通過備案僅僅是因為其成員中有未在房產證上登記但實際擁有房屋所有權的個人。

　　二、業主自治生成與效能的再思考

　　黨的十九屆四中全會指出：社會治理是國家治理的重要方面。必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。當前城市社區已然逐步形成了各級政府、各職能部門、街道、社工、志愿者、非盈利組織等多元主體合力參與共建共享格局。然而在此之外，2017年《中共中央、國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》中首次將業主委員會和物業服務企業這兩大小區治理主體納入社區治理體系中：要求加強社區黨組織、社區居民委員會對業主委員會和物業服務企業的指導和監督，建立健全社區黨組織、社區居民委員會、業主委員會和物業服務企業議事協調機制。這表明完善基層治理能力現代化，需要從“社區治理”向“小區治理”進行縱深拓展。正如李克強總理指出的“建設宜居城市首先要建設宜居小區，重視和發展小區提質改造，不僅是民生工程，也可以成為培育國內市場拓展內需的重要抓手”。

　　三、業主自治的機制設計與建設路徑

　　基層群眾自治制度作為我國的四項基本政治制度之一，是基層治理能力現代化的有力支撐，在化解基層社會矛盾，回應群眾對美好生活向往中具有獨特作用。業主自治表現出來的天然利益連結性、高學歷性、重權力性等都使其區別于居民自治和村民自治。一方面，需要借鑒我們在推進居（村）民自治過程中積攢的經驗助推業主自治的規范化和常態化。另一方面也需要適應業主自治本身的特性，調整黨建引領和行政吸納理念、方式和手段。

　　（一）業主自治的制度支撐

　　1.重視黨建引領，著力打造公益心強、責任心重、能力過硬的自治隊伍。針對當前業委會責任心不強、進入對象復雜、業主不信任等問題，積極發揮社區黨建的“主體補位”作用，發揮黨建在社會建構和資源統籌方面的優勢。一方面重視組織建設，積極推進小區黨支部和黨小組建設工作，通過入戶走訪、微信群、QQ群交流等形式找出小區各類入住黨員，根據小區黨員結構和治理實際靈活組建黨支部，發揮對小區治理的政治引領作用。另一方面，也要發揮黨組織的輻射作用，重視“人”的作用，具體既要重視對不合格人員的審查和排除，也要重視挖掘和培養業主自治“帶頭人”。通過座談交流、個別訪談、項目展示評比等形式，重點挖掘社區組織“帶頭人”、關心小區的“熱心人”、關心小區發展的機關單位退休干部，盡可能鼓勵其參與小區治理，為其參與小區治理創造條件、搭建平臺。

　　2.理清居民自治與業主自治關系，推進交叉任職與自治聯動。居民自治與業主自治是當前基層治理中的兩種主要自治形式。由于產生機理和運轉機制的差異，兩者目前在社區治理中有著各自的作用空間和行為邏輯。但作為基層民主的自治形式，兩者在治理目標和對象上是有著緊密的關系和鏈接的。具體從兩者治理對象來講，居民自治比業主自治更具有包容性，不僅包含擁有私有物權的業主，還包括居住在社區的其他市民，在參與對象上居民自治比業主自治更為包容、開放?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。在治理區域上，居民自治往往是建立在多個住宅小區聯合的基礎上。因此，兩者既有在橫向上的包含與被包含關系，也有在縱向上的整體與局部關系。這說明居民自治擁有對業主自治制約和約束的權力基礎，業主自治也有發揮對居民自治支撐與補充的責任義務。可積極探索吸納業主自治組織成員進入居委會任職，或在居委會下設業委會聯盟，居委會委員列席業主大會、業主代表大會和業委會常務會等機制。

　　（二）業主自治的賦權賦能

　　1.引入信息化技術，助力選舉決策議事。業主自治的核心是民主，收集和體現民意是其應有之意，但在繁忙的城市生活中，如何發動和組織規模龐大的業主議事是重大考驗。隨著信息技術的發展，信息安全的成熟，信息使用的普及，在業主自治中引入信息化技術，推動建立網絡及新媒體等虛擬空間的業主大會平臺，允許實名認證的業主在網絡平臺直接行使業主權利。實際上現代信息技術的去中心化、不可篡改性，以及可追溯性和高可靠性等都可和業主自治選舉決策所需的民主、公正、公開、高效所需要的特征相適應。

　　2.組建專業力量，提供專業技術指導。作為業主自治組織，業委會的主要職責是監督物業公司的管理服務工作、負責各種經費管理等事務，這些事務涉及到房屋產權、物業管理、城市規劃、環境衛生等相關政策法規以及房屋維修、公用設備保養乃至會計等專業知識。此外，業委會還要與開發商、物業公司、政府機構和業主等方方面面打交道。這些日趨繁雜的管理事務對其參與者的知識儲備和管理能力提出了越來越高的要求。要做到有效參與, 必須通曉相關的、層出不窮的新政策和新知識。針對此，可以探索成立區級業委會孵化中心，為籌備業委會、選舉業委會、換屆業委會提供程序性指導和針對性培訓。搭建業委會沙龍，圍繞業委會運作中好的做法以及難點、痛點、堵點進行交流溝通，提升業委會能力。組建物業管理事務決策咨詢顧問團，在業主自治推進中圍繞具體事務提供專業型咨詢和指導。

　　參考文獻：

　　[1] 郭于華,沈原,等.居住的政治:當代都市的業主維權和社區建設[M].桂林：廣西師范大學出版社,2014:12.

　　[2] 陳鵬.從“產權”走向“公民權”:當前中國城市業主維權研究[J].開放時代,2009(4):126-139.

　　[3] 盛智明.制度如何傳遞?以A市業主自治的“體制化”現象為例[J].社會學研究,2019(6):139-163.

　　袁　青