加強在城市管理中行政處罰運用的研究，對更好地實行城市法制化建設管理是十分必要的，本文是行政管理論文發(fā)表，針對行政管理中的問題規(guī)范措施展開討論。

　　論文摘要：城市管理中行政處罰的實施機關行政處罰的實施機關，也就是有權(quán)給以行政處罰的機關。在我國，行政處罰權(quán)是國家行政權(quán)的一部分，因此，城市管理中行政處罰的實施機關應當是城市管理行政機關，其他組織未經(jīng)法定授權(quán)，不具有實施行政處罰的主體資格，不能進行行政處罰。但在城市管理中，行政處罰的實施主體卻比較亂，有行政機關，也有非行政機關的組織，主要是事業(yè)單位，也有部分企業(yè)。出現(xiàn)了越權(quán)處罰、無權(quán)處罰、重復處罰，甚至規(guī)避處罰等現(xiàn)象，大大削弱了行政執(zhí)法機關的權(quán)威和實際的執(zhí)法效果。

　　隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和宏觀調(diào)控與微觀管理手段的加強，行政處罰已成為我國行政機關實施行政管理、維護經(jīng)濟秩序和社會秩序的重要手段，在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制中發(fā)揮著重要的作用。然而，在城市管理中由于對行政處罰一些基本原則和規(guī)定不清楚，在實踐中發(fā)生了不少問題，主要表現(xiàn)在行政處罰尤其是罰款處罰中的隨意性：有些地方和部門動輒罰款，甚至一事幾罰、幾個部門罰;不該罰的罰，該罰的卻不罰;特別是有的機關受利益驅(qū)使，違背了行政處罰的目的，完全可以運用其他處罰種類的都變成了罰款。致使處罰不但沒有達到教育人不再違法的目的，反而導致一些人再次違法。人民群眾對這些現(xiàn)象意見很大。政府加劇了和人民之間的矛盾。

　　論文關鍵詞：行政機關行政處罰,行政處罰法,行政管理論文發(fā)表

　　一、城市管理監(jiān)察中行政處罰的設定權(quán)行政處罰的設定權(quán)，是指什么國家機關，通過什么形式，設定什么行政處罰的權(quán)力。過去，由于我國缺乏統(tǒng)一的行政處罰法，對于行政處罰中哪些主體享有設定權(quán)，其設定權(quán)限多大，必須通過何種文件形式來設定均無明確的規(guī)定，致使行政處罰設定主體過多且層次過低。除了全國人大制定的法律、國務院制定的行政法規(guī)以及地方性法規(guī)和規(guī)章設定的行政處罰外，其他無權(quán)制定規(guī)章的市、縣、鄉(xiāng)的政府也通過文件的形式設定行政處罰，甚至一些企事業(yè)單位、社會團體、基層群眾性自治組織也對外“自立章罰”，“罰隨口出”。這種多頭“立法”的狀況嚴重損害了社會主義法制的嚴肅性、統(tǒng)一性和權(quán)威性，也不利于建立統(tǒng)一的社會主義市場經(jīng)濟秩序。

　　1996年10月1日開始施行的《中華人民共和國行政處罰法》嚴格界定和明確了行政處罰的設定權(quán)，即以法律、行政法規(guī)設定行政處罰為原則，以地方性法規(guī)和規(guī)章設定行政處罰作補充，其他一切文件都不得設定行政處罰。這樣就使行政處罰的設定有法可依。

　　首先，《行政處罰法》規(guī)定了只有法律和行政法規(guī)可以設定行政處罰。即“法律可以設定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定。”“行政法規(guī)可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。法律對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予的行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。”在我國，法律是全國人大及其常務會制定的，行政法規(guī)是由國務院制定的，因此可以說，行政處罰法把行政處罰的設定權(quán)基本上賦予了中央國家機關。

　　其次，《行政處罰法》規(guī)定，地方性法規(guī)可以在一定范圍內(nèi)作出行政處罰規(guī)定，該規(guī)定作為行政處罰補充。即“地方性法規(guī)可以設定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照外的行政處罰。法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。”也就是說，在法律或行政法規(guī)沒有涉及到的范圍，省級地方人大對本省的特殊問題諸如限制養(yǎng)犬、禁放鞭炮、不準亂倒垃圾、保護環(huán)境等可以制定地方性法規(guī)，這種地方性法規(guī)可以對除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照外的行政處罰作出規(guī)定。但是，如果法律和行政法規(guī)對違法行為已作出行政處罰規(guī)定的，地方性法規(guī)需要結(jié)合本地實際情況對行政處罰具體化時，地方性法規(guī)不能與法律、行政法規(guī)相抵觸，這是憲法原則，也是全國法制統(tǒng)一的需要。如：法律、行政法規(guī)對某些違法行為規(guī)定處罰的，地方性法規(guī)就不能增加罰款處罰的規(guī)定。

　　第三，《行政處罰法》規(guī)定，規(guī)章也可以在一定范圍內(nèi)設定行政處罰作為補充。規(guī)章是由國務院各部委和省級、省會市或較大城市政府制定的。從依法行政的法制原則講，規(guī)章不宜享有行政處罰的設定權(quán)，因為行政處罰是由行政機關施行的，行政處罰的設定權(quán)和實施權(quán)由同一個機關行使，將會導致處罰不受約束，造成行政機關擅自擴大自己的行政處罰權(quán)的不良后果。但鑒于我國目前法律、行政法規(guī)還不能覆蓋行政管理的各個方面，因此，行政處罰法賦予規(guī)章一定范圍內(nèi)的行政處罰設定權(quán)。即：規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定;在沒有法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)的情況下，對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告和一定數(shù)量罰款的行政處罰;罰款的數(shù)額由國務院或省級人大常委會規(guī)定。由此可見，規(guī)章的行政處罰設定權(quán)受法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)的限制，并且規(guī)章只能設定較輕種類的行政處罰。

　　二、城市管理中行政處罰的實施機關行政處罰的實施機關，也就是有權(quán)給以行政處罰的機關。在我國，行政處罰權(quán)是國家行政權(quán)的一部分，因此，城市管理中行政處罰的實施機關應當是城市管理行政機關，其他組織未經(jīng)法定授權(quán)，不具有實施行政處罰的主體資格，不能進行行政處罰。但在城市管理中，行政處罰的實施主體卻比較亂，有行政機關，也有非行政機關的組織，主要是事業(yè)單位，也有部分企業(yè)。出現(xiàn)了越權(quán)處罰、無權(quán)處罰、重復處罰，甚至規(guī)避處罰等現(xiàn)象，大大削弱了行政執(zhí)法機關的權(quán)威和實際的執(zhí)法效果。城市管理的行政機關承擔著極為繁重的行政執(zhí)法任務，由于其人員、編制嚴重不足，只好通過設立非行政機關的組織來落實法律、法規(guī)的規(guī)定;由于沒有用行政處罰法去統(tǒng)一規(guī)范行政處罰的實施機關，往往是制定一種法律、法規(guī)或規(guī)章，就要設定一支執(zhí)法隊伍，這樣，行政執(zhí)法部門越來越多，行政處罰過于分散，“大蓋帽”滿天飛，成為一個嚴重的社會問題。

　　《行政處罰法》統(tǒng)一規(guī)范了行政處罰的實施機關。首先，從原則上規(guī)定“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機關在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。”行政處罰權(quán)是一項重要的國家行政權(quán)，只能由行政機關統(tǒng)一行使，其他任何國家機關都無權(quán)進行行政處罰。哪些行政機關有行政處罰權(quán)是由法律和國務院規(guī)定的;具有行政處罰權(quán)的行政機關只能對自己主管業(yè)務范圍內(nèi)的違反行政管理的行為，依法給予某種行政處罰，并且不得超過職權(quán)范圍。例如：公安機關只能對違反公安管理行政法律、法規(guī)的行為實施處罰，并且只能依法給予罰款、拘留等處罰，但無權(quán)吊銷營業(yè)執(zhí)照;工商管理機關只能對違反工商管理法律、法規(guī)的行為實施處罰，并且有權(quán)吊銷營業(yè)執(zhí)照等處罰，但無權(quán)實施行政拘留;城市管理監(jiān)察機關只能對違反城市管理的行為依法實施處罰，但不能吊銷營業(yè)執(zhí)照，不得實施行政拘留。其次，城市管理涉及范圍廣，而目前行政機構(gòu)又在精簡，編制壓縮，人員減少，完全由某城市管理機關單一實施行政處罰在客觀上又辦不到，為適應實際需要，《行政處罰法》有限制地規(guī)定了授權(quán)處罰和委托處罰。關于授權(quán)處罰，明確規(guī)定：“只有法律、法規(guī)明文規(guī)定才可以授權(quán)，不是授予任何組織，而是僅限于授予具有管理公共事務職能的組織，在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰。”

　　關于委托處罰，明確規(guī)定：“委托機關要依照法律、法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定，在其法定職權(quán)范圍內(nèi)委托;受委托的組織和個人必須具有法定條件，并且在委托范圍內(nèi)以委托人名義實施行政處罰，不得再委托其他組織和個人實施行政處罰;委托的行政機關對受委托的組織和個人實施的行政處罰行為應負責監(jiān)督，并對該行為的后果承擔法律責任。”這就是說，城市管理行政機關可以將自己的一部分行政處罰權(quán)委托給符合法定條件的組織行使。受委托的組織作為實施行政處罰的機關是接受委托機關的委托，以委托機關的名義實施行政處罰的機關，這樣在城市管理中可以防止亂授權(quán)、亂委托、亂處罰。第三，為了解決行政執(zhí)法部門越來越多，解決各部門重復處罰或都不處罰的問題，《行政處罰法》規(guī)定：“國務院或者國務院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權(quán)”。有些地方實行綜合執(zhí)法，綜合執(zhí)法關鍵是嚴格控制綜合執(zhí)法機構(gòu)的成立及其行政處罰權(quán)，綜合執(zhí)法機關不得行使限制人身自由的行政處罰權(quán)。特別在集貿(mào)市場、市容管理等方面有兩個或兩個以上行政部門進行管理時，應當實行統(tǒng)一執(zhí)法并對違法行為進行處罰。這樣，既能夠達到嚴格控制綜合執(zhí)法中亂設立、亂收費的問題，又能保證實現(xiàn)綜合治理的社會效果。

　　三、城市管理監(jiān)察中行政處罰的程序行政處罰的程序是保證行政處罰正確實施的重要條件。行政處罰的前提是事實清楚，證據(jù)充分，為了確保這項基本原則，《行政處罰法》對行政處罰的程序明確規(guī)定了三項制度。

　　首先，實行申辯和質(zhì)證制度。即行政機關在作出行政處罰決定之前，必須告知當事人其違法事實，給予行政處罰的理由和依據(jù)，并告知當事人享有的權(quán)力。當事人有權(quán)申辯和質(zhì)證，不經(jīng)當事人申辯和質(zhì)證的，不得決定處罰。特別規(guī)定了行政機關作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定前，應當告知當事人有權(quán)要求舉行聽證。聽證制度可以使行政機關以事實為根據(jù)，以法律為準繩，作出行政處罰的決定，防止和減少錯誤，同時給予當事人主張其權(quán)利的機會，有利于保護當事人的合法權(quán)益。

　　其次，實行辦案人員與決定處罰的人員分開的制度。即除當場處罰的以外，執(zhí)法人員查明事實以后，應當提出處理意見，由行政機關負責人進行審查。依法給予較輕處罰的，由行政機關負責人決定;給予較重處罰的，要由行政機關負責人集體討論作出決定。這項制度有利于提高行政處罰的質(zhì)量，也有利于防止辦案人員腐敗。

　　第三，實行罰款決定與罰款收繳分離制度。即“作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構(gòu)分離”。也就是說，除法律規(guī)定的個別情況外，作出行政處罰決定的行政機關不得自行收繳罰款，而由當事人在規(guī)定時間內(nèi)，到指定銀行去繳納罰款;罰款必須上繳國庫，任何行政機關或個人不得以任何形式截留、私分。這里所說的法律規(guī)定的個別情形，是指城市管理執(zhí)法人員在依法給予!"元以下罰款和不當場收繳事后難以執(zhí)行等情況下，可以當場收繳罰款。當場收繳罰款之后，城市管理行政機關及其執(zhí)法人員也必須開具縣級以上財政部門統(tǒng)一印制的罰款收據(jù)，并在指定時間把罰款繳付指定的銀行。這項規(guī)定從根本上割斷了行政處罰權(quán)與小團體利益的聯(lián)系，有利于解決亂罰款的問題，也有利于廉政建設。

　　《行政管理改革》關注我國改革管理體制改革中的重點和難點問題，反映中國行政管理改革的新思想和新成果，介紹國外行政管理改革的新做法和新經(jīng)驗;突出應用性、咨詢性和政策性，以高層次、權(quán)威性的言論和成果，體現(xiàn)黨中央、國務院在行政管理改革方面的精神和部署，指向行政管理改革的理念和方向，推動行政管理改革深入發(fā)展;為政府管理改革提供咨詢建議，為建立完善的中國特色社會主義行政管理改革體制提供智力支撐。