論文《行政公益訴訟起訴條件的實(shí)踐回探與完善對(duì)策》發(fā)表在《巢湖學(xué)院學(xué)報(bào)》，本文僅共展示，來(lái)自網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。

　　摘要

　　行政公益訴訟正逐步走向成熟。通過(guò)系統(tǒng)回顧近三年的行政公益訴訟的立法與司法的實(shí)踐樣態(tài)，行政公益訴訟在起訴條件方面存在著檢察建議內(nèi)容的未完全履行適用的脫離、被告適格認(rèn)定依據(jù)的低階化、訴訟請(qǐng)求類(lèi)型的不當(dāng)并用、審查起訴期的虛置以及人民法院在起訴條件審查的缺位等問(wèn)題。為進(jìn)一步糾正行政公益訴訟起訴條件在實(shí)踐中的偏離，在檢察公益訴訟立法的契機(jī)之下，明確訴前程序轉(zhuǎn)入訴訟程序的形式要件，統(tǒng)一審查起訴期作為起訴要件適用;同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)回歸法律監(jiān)督的功能定位，審判機(jī)關(guān)應(yīng)該客觀中立審查起訴條件。

　　關(guān)鍵詞

　　行政公益訴訟;起訴條件;檢察公益訴訟法;法律監(jiān)督

　　Abstract

　　Administrative public interest litigation is gradually maturing. Through a systematic review of nearly three years of legislative and judicial practices related to administrative public interest litigation, several issues have been identified regarding the conditions for prosecution: the incomplete fulfillment of procuratorial suggestions, the low threshold for determining defendant eligibility, the improper combination of types of litigation requests, the superficial examination of prosecution periods, and the absence of judicial review of prosecution conditions by people’s courts. To address the deviation in the prosecution conditions of administrative public interest litigation in practice, and in light of the recent legislative developments in procuratorial public interest litigation, it is essential to clarify the formal requirements for transitioning from pre-litigation procedures to litigation processes and to standardize the prosecution period as a key requirement for prosecution. Additionally, procuratorial organs should revert to their role in legal supervision, while judicial organs should maintain an objective and neutral review of prosecution conditions.

　　Key words

　　administrative public interest litigation; conditions for prosecution; procuratorial public interest litigation law; legal supervision

　　引言

　　2023年檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件16.8萬(wàn)件，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議11.6萬(wàn)件，回復(fù)整改率99.1%，對(duì)發(fā)出公告或檢察建議后仍未得到解決的，依法提起訴訟1.3萬(wàn)件①。“堅(jiān)持把訴前實(shí)現(xiàn)公益目的作為最佳司法狀態(tài)”的檢察理念成為行政公益訴訟司法實(shí)踐與學(xué)術(shù)研討的重點(diǎn)。訴前制發(fā)檢察建議在性質(zhì)上屬于程序性權(quán)力，不具有根本的強(qiáng)制執(zhí)行力，如果沒(méi)有后續(xù)的起訴設(shè)置，行政機(jī)關(guān)就不會(huì)重視檢察建議[1]。行政公益訴訟的起訴條件聯(lián)結(jié)著訴前程序與訴訟程序，起訴條件與訴前程序的程序效果是否真正實(shí)現(xiàn)密切相關(guān)。

　　當(dāng)前，學(xué)界對(duì)行政公益訴訟起訴條件的關(guān)注較為分散，以行政公益訴訟的被告適格、起訴期限等單一起訴條件為研究對(duì)象，缺少對(duì)起訴條件的體系化研究。行政公益訴訟被告適格方面，有學(xué)者指出，不同行政監(jiān)管模式下被告的“監(jiān)管職責(zé)”須與公益損害或者公益救濟(jì)之間存在直接因果關(guān)系[2];行政公益訴訟起訴期限方面，有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前行政公益訴訟的起訴期限具有訴訟時(shí)效的功能而非起訴條件之一[3]，也有學(xué)者認(rèn)為，行政公益訴訟需設(shè)置起訴期限[4];此外，學(xué)界還將“行政機(jī)關(guān)不依法履職”作為起訴條件[5-7]，分析“不依法履職”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，其中有學(xué)者指出，“不依法履行職責(zé)”是學(xué)界對(duì)其立法條文的誤讀，這是行政公益訴訟的勝訴條件而非起訴條件[8];僅有部分學(xué)者對(duì)行政公益訴訟的起訴條件進(jìn)行一體化研究[9]。綜上，目前學(xué)界對(duì)行政公益訴訟起訴條件的體系化研究不足，影響行政公益訴訟的起訴精準(zhǔn)性。因此，文章將嘗試在統(tǒng)一行政公益訴訟制度目的之下，進(jìn)一步完善行政公益訴訟的法律規(guī)范與實(shí)踐運(yùn)行。

　　一、行政公益訴訟起訴條件的實(shí)踐回探

　　行政公益訴訟制度自2015年在部分地區(qū)試點(diǎn)，2017年正式寫(xiě)入《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(下文簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)第25條第4款。隨后，行政公益訴訟相關(guān)的法律規(guī)范與司法實(shí)踐不斷豐富與發(fā)展。在行政公益訴訟制度逐步走向成熟之際，研究從法律規(guī)范文本與司法實(shí)踐兩方面回探起訴條件。

　　(一)立法實(shí)踐：法律規(guī)范文本中的起訴條件

　　2017年，行政公益訴訟制度正式入法，相關(guān)配套立法也隨之制定完善。《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(下文簡(jiǎn)稱《檢察公益訴訟解釋》)在第23條規(guī)定人民法院對(duì)于提起的行政公益訴訟符合行政訴訟法規(guī)定的第三項(xiàng)、第四項(xiàng)及本解釋規(guī)定的起訴條件的應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟福虼耍姓嬖V訟的起訴要件包括檢察建議內(nèi)容未完全履行、適格的被告、具體的訴訟請(qǐng)求、起訴期限。

　　1. 檢察建議內(nèi)容的未完全履行

　　行政公益訴訟制度具有“兩階段的構(gòu)造”，履行訴前程序是行政公益訴訟的程序性要件。《檢察公益訴訟解釋》第21條、《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(下文簡(jiǎn)稱《公益訴訟辦案規(guī)則》)第81條規(guī)定，人民檢察院在起訴前向負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議，人民檢察院在提起訴訟前完成檢察建議程序具有法定性和必經(jīng)性[10]。

　　在訴前程序履行后并不必然進(jìn)入訴訟程序，《公益訴訟辦案規(guī)則》第81條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)由訴前程序進(jìn)入訴訟程序的起訴標(biāo)準(zhǔn)是：行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后仍不依法履行職責(zé)，且國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。行政機(jī)關(guān)是否未依法履行職責(zé)，以及后果上是否造成公共利益的侵害屬于實(shí)質(zhì)審查范疇，需審判機(jī)關(guān)在實(shí)體審理中查明，起訴條件是形式上審查案件是否有進(jìn)入訴訟審理之必要，因此第81條規(guī)定的起訴標(biāo)準(zhǔn)是檢察機(jī)關(guān)的主觀化依據(jù)，難以直接作為起訴條件適用。隨后在第82條對(duì)“未依法履行職責(zé)”的具體情形進(jìn)行列舉，列舉的具體情形主要圍繞行政機(jī)關(guān)的整改措施。但行政機(jī)關(guān)的整改措施是因檢察機(jī)關(guān)的檢察建議而起，在行政機(jī)關(guān)具有第82條列舉的情形時(shí)，行政機(jī)關(guān)屬于未依法履行職責(zé)，得以滿足第81條所規(guī)定的行政公益訴訟的起訴標(biāo)準(zhǔn)。《公益訴訟辦案規(guī)則》第82條為檢察機(jī)關(guān)提起訴訟時(shí)提供客觀量化因素，因此第82條整體上可視為行政公益訴訟起訴要件，即行政機(jī)關(guān)是否有效落實(shí)檢察建議的內(nèi)容。

　　2. 適格的被告

　　被告適格是《行政訴訟法》第49條規(guī)定的提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合的條件，《檢察公益訴訟解釋》第23條也明確檢察公益訴訟的起訴條件遵循“明確的被告”。根據(jù)《行政訴訟法》第25條第四款、《公益訴訟辦案規(guī)則》第67條的規(guī)定，行政公益訴訟中所訴的行政機(jī)關(guān)是負(fù)有對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的監(jiān)督管理職責(zé)，但未能履行監(jiān)督管理職責(zé)，并且導(dǎo)致國(guó)家利益、社會(huì)公共利益損害。在行政公益訴訟中，確定適格的被告的關(guān)鍵在于確定所訴行政機(jī)關(guān)與被侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益之間的“監(jiān)督管理職責(zé)”[2]。而認(rèn)定行政機(jī)關(guān)監(jiān)督管理職責(zé)在《公益訴訟辦案規(guī)則》第72條予以明確，以“法律法規(guī)規(guī)章”為依據(jù)，以“行政機(jī)關(guān)的三定方案、權(quán)力清單和責(zé)任清單”為參考。

　　3. 具體的訴訟請(qǐng)求

　　《行政訴訟法》第49條規(guī)定提起訴訟應(yīng)當(dāng)有“具體的訴訟請(qǐng)求”，在《行政訴訟法解釋》第68條對(duì)“有具體的訴訟請(qǐng)求”進(jìn)一步細(xì)化分為了八類(lèi)訴訟請(qǐng)求類(lèi)型。而在《公益訴訟辦案規(guī)則》第83條中人民檢察院向人民法院提出的訴訟請(qǐng)求僅列舉了四類(lèi)，《行政訴訟法解釋》中其他四類(lèi)①的訴訟請(qǐng)求是否可以在行政公益訴訟中提起，當(dāng)前法律規(guī)范中尚未明確。在《公益訴訟辦案規(guī)則》第84條中對(duì)行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求也做出特殊規(guī)定，即在審理過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)全部訴訟請(qǐng)求，允許人民檢察院撤訴，也允許人民檢察院將履行之訴變更為確認(rèn)之訴。

　　4. 起訴期限

　　《行政訴訟法》第46條規(guī)定了行政訴訟的起訴期限，起訴期限是行政訴訟中重要的消極起訴條件[11]，在實(shí)踐中對(duì)于是否滿足起訴條件有著客觀的衡量。在行政公益訴訟中，《公益訴訟辦案規(guī)則》第47條對(duì)人民檢察院審查起訴期的遵守與延長(zhǎng)進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，因此人民檢察院應(yīng)在審查起訴期內(nèi)提起行政公益訴訟，行政公益訴訟的審查起訴期限即為行政公益訴訟的起訴期限。

　　(二)司法實(shí)踐：裁判案例中起訴條件的適用

　　《檢察公益訴訟解釋》第23條是行政公益訴訟起訴條件主要的依據(jù)來(lái)源，研究通過(guò)梳理該解釋實(shí)施以來(lái)的行政公益訴訟案件，試圖在各類(lèi)型的行政公益訴訟中，考察當(dāng)前行政公益訴訟起訴條件在司法實(shí)踐中的適用情況。通過(guò)“裁判文書(shū)網(wǎng)”檢索2021年1月1日至2024年6月1日期間的行政公益訴訟案件，以“行政案件”為案件類(lèi)型，“公益訴訟”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，共獲得116份判決書(shū)、185份裁定書(shū)，經(jīng)剔除重復(fù)、雷同以及不符合條件的文書(shū)后，獲得實(shí)際有效的88份行政公益訴訟判決書(shū)、171份行政公益訴訟裁定書(shū)。對(duì)以上259份行政公益訴訟案例的起訴條件部分進(jìn)行梳理，探尋在司法實(shí)踐領(lǐng)域的起訴條件。

　　1. 檢察建議內(nèi)容未完全履行的實(shí)踐認(rèn)定

　　在訴前程序轉(zhuǎn)入訴訟程序的要素上立法與司法存在分歧。在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)脫離《公益訴訟辦案規(guī)則》第82條的形式要件，不以檢察建議為形式參照，徑直將“不依法履行職責(zé)，造成公共利益侵害”的實(shí)質(zhì)性要件作為起訴條件。通過(guò)對(duì)88份行政公益訴訟判決書(shū)逐一研讀與梳理，發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)在起訴狀中以“未履行監(jiān)管職責(zé)/怠于履行監(jiān)管職責(zé)+國(guó)家利益和社會(huì)公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)”作為訴前程序轉(zhuǎn)入訴訟程序的具體要素，但在證據(jù)材料的支撐上，多數(shù)案件以公益受損的現(xiàn)場(chǎng)照片作為“未依法履行職責(zé)”的材料支撐。以荊門(mén)市XX區(qū)人民檢察院訴荊門(mén)市XX區(qū)人民政府XX辦事處不履行建筑垃圾監(jiān)管職責(zé)一案②為例，檢察院訴稱行政機(jī)關(guān)未完成整改，趙家坡路的建筑垃圾仍未清理完全，社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài);并以檢察建議履行后的現(xiàn)場(chǎng)照片作為行政機(jī)關(guān)在檢察建議后未依法履行職責(zé)的證據(jù)支撐。

　　2. 適格被告的認(rèn)定依據(jù)

　　行政公益訴訟適格被告的認(rèn)定依據(jù)以法律法規(guī)規(guī)章為主，但個(gè)別案件突破被告適格認(rèn)定依據(jù)的邊界。行政公益訴訟適格的被告要求行政機(jī)關(guān)與受損公益之間具有監(jiān)督管理職責(zé)，行政機(jī)關(guān)的職責(zé)義務(wù)由法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定，規(guī)范性文件在無(wú)上位法依據(jù)的前提下，不能任意創(chuàng)設(shè)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督管理職責(zé)。因我國(guó)監(jiān)管結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性與監(jiān)督主體的多元性，實(shí)踐中需要先明確統(tǒng)一的監(jiān)管部門(mén)，再根據(jù)具體的地域、層級(jí)、事務(wù)等劃分出監(jiān)管內(nèi)容交給相關(guān)部門(mén)專門(mén)監(jiān)管[2]，因此在實(shí)踐中同一監(jiān)管職責(zé)在不同行政區(qū)域內(nèi)可能由不同機(jī)關(guān)承擔(dān)，故而需借助本地區(qū)三定方案、職責(zé)清單等規(guī)范性文件確定具體管轄機(jī)關(guān)。以法律法規(guī)規(guī)章為監(jiān)管職責(zé)來(lái)源的認(rèn)定依據(jù)，以規(guī)范性文件確定具體管轄機(jī)關(guān)，這與《公益訴訟辦案規(guī)則》第72條的立法也相吻合;在行政公益訴訟起訴條件的梳理中也與此大致相匹配(圖1、圖2)。以包頭市XX區(qū)人民檢察院訴包頭市XX區(qū)應(yīng)急管理局不履行法定職責(zé)一案③為例，檢察機(jī)關(guān)依據(jù)部門(mén)規(guī)章《尾礦庫(kù)安全監(jiān)督管理規(guī)定》確定政府安全生產(chǎn)管理部門(mén)對(duì)尾礦庫(kù)的監(jiān)管職責(zé)，再具體到本案中XX區(qū)政府部門(mén)職能劃分的規(guī)范性文件《包頭市XX區(qū)應(yīng)急管理局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》確定本地區(qū)中具體管轄部門(mén)即XX區(qū)應(yīng)急管理局，從而確定其為本案中適格的被告。但也存在個(gè)別案件旁逸斜出突破法律法規(guī)規(guī)章的邊界，錯(cuò)誤適用第72條，即以規(guī)范性文件為監(jiān)督職責(zé)來(lái)源的依據(jù)。

　　

　　3. 訴訟請(qǐng)求的類(lèi)型分布

　　在行政公益訴訟的司法實(shí)踐中，以履行之訴為主，履行之訴與確認(rèn)之訴的復(fù)合之訴次之，由履行之訴轉(zhuǎn)為確認(rèn)之訴再次，單獨(dú)的確認(rèn)之訴最次(圖3)。其他訴訟類(lèi)型在案件檢索中并未出現(xiàn)。確認(rèn)之訴與履行之訴復(fù)合并用與履行之訴轉(zhuǎn)為確認(rèn)之訴的特殊訴訟請(qǐng)求樣態(tài)高頻率出現(xiàn)。

　　

　　4. 法定期限的執(zhí)行情況

　　《公益訴訟辦案規(guī)則》規(guī)定人民檢察院辦理行政公益訴訟案件，審查起訴期為1個(gè)月，從檢察建議整改期屆滿之日起算，檢察建議整改期為2個(gè)月。表1以法定的2個(gè)月檢察建議回復(fù)期為前提，梳理人民檢察院提起訴訟的時(shí)間跨距，多數(shù)案件超出法定的1個(gè)月的審查起訴期限。

　　

　　5. 人民法院的駁回起訴率

　　起訴與立案是同一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)角度，立案標(biāo)志著訴訟程序的啟動(dòng)。在人民檢察院提起行政公益訴訟后，人民法院需要審查是否符合起訴條件，對(duì)于符合起訴條件的行政公益訴訟案件，人民法院應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮Ｔ?71份裁定書(shū)①與88份判決書(shū)，共計(jì)259份的行政公益訴訟案件中，人民法院因不符合起訴條件而裁定不予立案或判決駁回起訴率為0%(表2)。

　　

　　二、行政公益訴訟起訴條件實(shí)踐的檢視

　　通過(guò)對(duì)行政公益訴訟起訴條件立法的梳理可知，雖然我國(guó)目前關(guān)于行政公益訴訟的法律規(guī)范不斷完備，但是有關(guān)起訴條件的法律規(guī)范散見(jiàn)分布在不同規(guī)范之中，缺少邏輯系統(tǒng)性的銜接，造成起訴要件上適用的偏差。同時(shí)，對(duì)行政公益訴訟起訴條件的實(shí)踐梳理中發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟制度實(shí)現(xiàn)目標(biāo)上存在偏差，忽視了行政公益訴訟的法律監(jiān)督功能，僅以維護(hù)公共利益為目的審查起訴條件，導(dǎo)致行政公益訴訟起訴條件形同虛設(shè)。

　　(一)檢察建議內(nèi)容未完全履行適用的脫離

　　在訴前程序轉(zhuǎn)入訴訟程序要素上存在立法與司法的分歧。在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)未將《公益訴訟辦案規(guī)則》第82條“行政機(jī)關(guān)是否落實(shí)檢察建議內(nèi)容”作為起訴要件，而是把“不依法履行職責(zé)”作為起訴要件。但在實(shí)踐中“不依法履行職責(zé)”不僅無(wú)法為檢察機(jī)關(guān)證明，而且將實(shí)質(zhì)性要素嵌入起訴條件中，弱化了行政公益訴訟起訴條件的制度功能。

　　一方面，檢察機(jī)關(guān)證明行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”具有客觀不能性[12]。檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟時(shí)，在起訴狀中以“未履行監(jiān)管職責(zé)/怠于履行監(jiān)管職責(zé)+國(guó)家利益和社會(huì)公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)”陳述行政機(jī)關(guān)在檢察機(jī)關(guān)履行檢察建議程序后，未采取或未完全采取救濟(jì)措施，以致國(guó)家利益、社會(huì)公共利益處于受侵害的狀態(tài)。但在舉證材料的支撐上，案件起訴時(shí)提供的材料為“公益受損的證明材料”，公益的受損無(wú)法直接證明行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”。檢察機(jī)關(guān)在形式化的起訴中無(wú)法有效論證行政機(jī)關(guān)沒(méi)有履行職責(zé)與公益受侵害的狀態(tài)之間存在因果關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)從單一的公益受侵害的結(jié)果上不能認(rèn)定行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”。

　　另一方面，“不依法履行職責(zé)”作為實(shí)體性的要件，將其作為起訴要件在起訴階段審查難以發(fā)揮過(guò)濾或排除部分糾紛的功能，行政訴訟不能把行為合法性審查作為行政訴訟的起訴條件[8]。行政訴訟的起訴條件是案件能夠進(jìn)入訴訟審理作出案件實(shí)體判決的前提條件，起訴條件的設(shè)置是過(guò)濾不符合行政訴訟受理?xiàng)l件的案件進(jìn)入到訴訟程序，滿足起訴條件的訴訟具有值得司法裁判的必要性和有效性[13]。具體到行政公益訴訟中，行政公益訴訟具有兩階段的特殊構(gòu)造，行政公益訴訟的起訴條件要具有由訴前程序進(jìn)入訴訟程序的必要性。同時(shí)，起訴要件也要符合訴訟法程式要件，人民法院足以辨識(shí)判決的內(nèi)容和范圍即可[14]。“不依法履行職責(zé)”滿足行政公益訴訟進(jìn)入訴訟的必要性，但在形式上難以直接判定，大多數(shù)案件中人民法院都將其列為案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)進(jìn)行具體審查，所以將其作為起訴條件難以發(fā)揮過(guò)濾糾紛的作用。

　　(二)被告適格法律依據(jù)的低階化

　　行政公益訴訟中被告是否為適格主體，關(guān)鍵在于審查其是否具備相應(yīng)的監(jiān)督管理職責(zé)，關(guān)于如何確定行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)，《公益訴訟辦案規(guī)則》第72條已有了回答，但是在司法實(shí)踐中，有案件將監(jiān)督管理職責(zé)的認(rèn)定依據(jù)低階化，擴(kuò)大至行政規(guī)范性文件范疇，甚至存在忽視監(jiān)督管理職責(zé)法定化，自由確定監(jiān)督管理職責(zé)的傾向。

　　在普洱市XX縣人民檢察院訴XX縣住建局不履行法定職責(zé)案①中，認(rèn)定住建局不履行法定職責(zé)的依據(jù)為《XX縣公共租賃住房管理暫行規(guī)定》，將國(guó)務(wù)院頒布的《公共租賃住房管理辦法》作為認(rèn)定住建局是該職責(zé)主管部門(mén)的依據(jù)，而《公共租賃住房管理辦法》中未涉及本案住建局未及時(shí)收繳租金的監(jiān)督職責(zé)，本案中住建局不依法及時(shí)收繳租金的監(jiān)督管理職責(zé)由《XX縣公共租賃住房管理暫行規(guī)定》予以規(guī)定②，該規(guī)范在效力位階上僅為行政規(guī)范性文件。被告適格問(wèn)題具有一定的實(shí)踐復(fù)雜性，而檢察機(jī)關(guān)為便于確定具體的行政機(jī)關(guān)，不加識(shí)別，直接以行政規(guī)范性文件內(nèi)容確定行政機(jī)關(guān)是否為被告，將被告適格的依據(jù)直接化、簡(jiǎn)單化，也突破《公益訴訟辦案規(guī)則》第72條規(guī)定的法律法規(guī)規(guī)章范圍，將被告適格的職責(zé)來(lái)源擴(kuò)大到行政規(guī)范性文件范疇。而在被告適格的問(wèn)題上，司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的相關(guān)職責(zé)的前提下，還需結(jié)合相關(guān)主體的履職能力，并客觀分析誰(shuí)的職責(zé)對(duì)公共利益的保護(hù)更為關(guān)鍵等相關(guān)因素，綜合確定案件的適格被告。以行政規(guī)范性文件確定行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)應(yīng)當(dāng)審慎對(duì)待。行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)的工作指南，并不在國(guó)家法律體系內(nèi)，在《公益訴訟辦案規(guī)則》尚未明晰行政規(guī)范性文件是否作為監(jiān)督管理職責(zé)依據(jù)的情形下，行政規(guī)范性文件對(duì)檢察機(jī)關(guān)不具有當(dāng)然的約束力[15]。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履職造成相關(guān)領(lǐng)域公共利益受損而進(jìn)行監(jiān)督的手段，國(guó)家法律規(guī)范體系未規(guī)定的監(jiān)督管理職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)不能隨意突破法律界限，以行政規(guī)范性文件為依據(jù)進(jìn)行監(jiān)督，因此，對(duì)于行政機(jī)關(guān)違反行政規(guī)范性文件未能履行監(jiān)督管理職責(zé)的情形，在無(wú)上位法依據(jù)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)將被告適格的依據(jù)范圍放低至行政規(guī)范性文件。

　　(三)訴訟請(qǐng)求類(lèi)型的不當(dāng)并用

　　在《行政訴訟法》及其司法解釋中，對(duì)于行政訴訟的訴訟請(qǐng)求，可以單獨(dú)提起確認(rèn)違法、無(wú)效之訴;單獨(dú)提起責(zé)令履行之訴，以及確認(rèn)違法或履行職責(zé)與采取補(bǔ)救措施并用，但對(duì)于確認(rèn)之訴與履行之訴并行提起的情形，《行政訴訟法》并未予以規(guī)定[16]。所收集的88份行政公益訴訟司法案件中，有23件案例并行提起確認(rèn)之訴與履行之訴，是當(dāng)前行政公益訴訟訴訟請(qǐng)求方面兩訴并用的一個(gè)縮影。

　　學(xué)理上，確認(rèn)之訴與履行之訴的并用不符合訴訟理論。其一，確認(rèn)之訴作為一種補(bǔ)充性訴訟，在給付之訴、撤銷(xiāo)之訴無(wú)適用空間的情況下，確認(rèn)之訴補(bǔ)位適用，目的在于宣示行政機(jī)關(guān)行為違法、無(wú)效，對(duì)行政機(jī)關(guān)而言沒(méi)有執(zhí)行力。因此在行政機(jī)關(guān)已全面履行職責(zé)、實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)訴請(qǐng)時(shí)，法律規(guī)范允許人民檢察院可以向人民法院提起確認(rèn)之訴，彰顯檢察機(jī)關(guān)維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益法律監(jiān)督功能的權(quán)威性。其二，履行之訴中隱含了確認(rèn)訴訟請(qǐng)求的功能[17]，履行之訴要求行政機(jī)關(guān)履行相應(yīng)職責(zé)，這隱含了行政機(jī)關(guān)具有履行相應(yīng)職責(zé)的義務(wù)，在未提起行政訴訟之前行政機(jī)關(guān)就應(yīng)履行，但因行政機(jī)關(guān)的不履行造成了現(xiàn)有訴訟，人民法院判決行政機(jī)關(guān)履行行政職責(zé)，亦是對(duì)行政機(jī)關(guān)訴訟前不作為的否定性評(píng)價(jià)。而確認(rèn)之訴與履行之訴一同在訴訟中被檢察機(jī)關(guān)提起，是對(duì)行政機(jī)關(guān)在訴訟前不履行職責(zé)行為的“重復(fù)性訴訟”。

　　(四)行政公益訴訟審查起訴期的虛置

　　在行政公益訴訟的司法實(shí)踐中，從88份行政公益訴訟案件對(duì)行政公益起訴期限的執(zhí)行情況來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)在審查起訴期內(nèi)提起訴訟的占比僅有25%，大多數(shù)案件不受《公益訴訟辦案規(guī)則》審查起訴期為1個(gè)月的限制，因此，至少?gòu)臋z察機(jī)關(guān)角度，審查起訴期限不等同于起訴期限，即使超出審查起訴期限仍可以向人民法院提起訴訟。人民法院方面，從梳理的裁定書(shū)與判決書(shū)當(dāng)中，未見(jiàn)一例因超出起訴期限而駁回起訴的案件，在行政公益訴訟中，人民法院將起訴期限這一消極起訴條件排除在起訴條件的審查之外。

　　在行政公益訴訟的司法實(shí)踐梳理中，存在從檢察建議回復(fù)期屆滿到向人民法院提起訴訟，時(shí)間跨距達(dá)到1年甚至是3年之久的情形。行政公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)依法行政，維護(hù)法秩序的平衡。但是作為監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，自身還存在著拖延監(jiān)督、不及時(shí)監(jiān)督、跟進(jìn)案件進(jìn)展的問(wèn)題，如何確保行政公益訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的有效行使?行政訴訟起訴期限基于法的安定性原則和行政行為公定力理論，督促行政相對(duì)人正確、及時(shí)行使訴權(quán)[4]。在行政公益訴訟中，公益起訴人也應(yīng)依法、及時(shí)地履行法定職責(zé)，及時(shí)督促行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)被賦予公益起訴人的法定監(jiān)督權(quán)力，應(yīng)有一定的制度約束檢察機(jī)關(guān)能夠正確及時(shí)行使監(jiān)督權(quán)力，這可能也是“審查起訴期”的立法目的所在，但是行政公益訴訟的實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)不受起訴期限約束，即使距離檢察建議已過(guò)去1年，仍可以對(duì)行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟時(shí)間的不確定性使法秩序難以穩(wěn)定。

　　(五)人民法院立案審查功能的缺位

　　在《檢察公益訴訟解釋》第23條關(guān)于人民檢察院提起行政公益訴訟起訴條件的規(guī)范中，也明確人民法院對(duì)于符合行政公益訴訟起訴條件的應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟福c傳統(tǒng)行政訴訟中人民法院的立案登記制度一致。但是相較于傳統(tǒng)行政訴訟的立案難、起訴條件高階化等問(wèn)題，在梳理的259件司法文書(shū)中，未見(jiàn)因不符合起訴條件而不予立案、駁回起訴的案件。

　　司法實(shí)踐中，行政公益訴訟的超低駁回起訴率反映出行政公益訴訟起訴條件過(guò)濾功能的失靈，進(jìn)一步損害行政公益訴訟的質(zhì)效。低駁回起訴率一方面由于檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)行政公益訴訟模式，人民法院在政策影響下缺乏審查起訴條件的主動(dòng)性，一旦駁回起訴面臨的現(xiàn)實(shí)壓力;另一方面審判機(jī)關(guān)缺少行政公益訴訟起訴條件的規(guī)范參照，難以合法有據(jù)地駁回檢察機(jī)關(guān)的起訴。當(dāng)前行政公益訴訟起訴條件不僅分散，且相關(guān)條文的理解與適用爭(zhēng)議巨大，在未形成清晰審查起訴條件依據(jù)下，人民法院的登記立案只能流于程序。

　　三、行政公益訴訟起訴條件的完善對(duì)策

　　當(dāng)前行政公益訴訟制度逐步走向成熟，司法實(shí)踐在原有軌道上持續(xù)推行，在立法上司法部計(jì)劃在2024年預(yù)備審議《檢察公益訴訟法》，相關(guān)調(diào)研與起草工作逐步開(kāi)展。行政公益訴訟的質(zhì)量不斷提升，最高人民檢察院提出“公益訴訟檢察重在突出精確性、規(guī)范性”[18]。起訴條件是“訴”的開(kāi)端，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)恪守檢察權(quán)的邊界，審慎檢視起訴條件。希冀通過(guò)立法規(guī)范的完善與司法定位的強(qiáng)化糾正當(dāng)前行政公益訴訟起訴條件的偏離。

　　(一)立法：檢察公益訴訟立法的規(guī)范完善

　　檢察公益訴訟專門(mén)立法是良法保善治的必然要求，制定檢察公益訴訟法有利于規(guī)范檢察機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。在行政公益訴訟起訴條件立法內(nèi)容散亂、表述模糊的當(dāng)下，檢察公益訴訟法應(yīng)科學(xué)統(tǒng)籌行政公益訴訟起訴條件，為檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)提供清晰指引。在系統(tǒng)整合當(dāng)前法律規(guī)范的相關(guān)起訴條件之外，檢察公益訴訟法還應(yīng)補(bǔ)足以下兩方面起訴要件的內(nèi)容表達(dá)。

　　1. 明確訴前程序轉(zhuǎn)入訴訟程序的形式要件

　　當(dāng)前法律規(guī)范中，《公益訴訟辦案規(guī)則》第82條雖隱含行政公益訴訟中由訴前程序轉(zhuǎn)入訴訟程序的形式判斷要素。然而，一方面，《公益訴訟辦案規(guī)則》的適用主體為檢察機(jī)關(guān)，審判機(jī)關(guān)在審查起訴條件時(shí)對(duì)這一要素的判斷缺失規(guī)范依據(jù);另一方面，這一隱含要素并未在司法實(shí)踐中適用，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟時(shí)仍采用“未依法履行職責(zé)”這一勝訴要件[8]在起訴狀及證明材料中適用。因此在檢察公益訴訟法中，需清晰規(guī)范表述訴前程序轉(zhuǎn)入訴訟程序的形式要素。

　　“行政機(jī)關(guān)是否落實(shí)檢察建議”應(yīng)作為訴前程序轉(zhuǎn)為訴訟程序的要素。行政公益訴訟具有兩階段的特殊構(gòu)造，訴前程序的核心內(nèi)容是檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促檢察機(jī)關(guān)及時(shí)履行法定職責(zé)，判斷訴前程序的履行效果是決定檢察機(jī)關(guān)是否提起訴訟的重要參照，訴前程序是否履行即檢察建議的內(nèi)容是否得到落實(shí)，不僅檢察機(jī)關(guān)對(duì)此有清晰的界定，對(duì)于審判機(jī)關(guān)而言，這也與我國(guó)對(duì)起訴條件形式化審查過(guò)濾的司法環(huán)境相契合。因此，檢察公益訴訟立法應(yīng)當(dāng)清晰表達(dá)訴前程序轉(zhuǎn)為訴訟程序的要素，為檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)提起訴訟與審查起訴提供清晰的參引。

　　2. 明確審查起訴期為起訴要件

　　雖然《公益訴訟辦案規(guī)則》為檢察機(jī)關(guān)設(shè)置審查起訴期，但是在司法實(shí)踐中否定審查起訴期的性質(zhì)，不將其納入起訴條件中，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)間上的任意性。一方面，通過(guò)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能定位督促檢察機(jī)關(guān)在審查起訴期內(nèi)及時(shí)訴訟;另一方面，也需要進(jìn)一步在規(guī)范層面上，認(rèn)定審查起訴期的起訴條件的法律地位。

　　行政機(jī)關(guān)保護(hù)公益所需要的長(zhǎng)時(shí)間與檢察機(jī)關(guān)遵守審查起訴期限之間并不存在不可調(diào)和的矛盾，在時(shí)間跨距較大的幾起案件，如陜西省XX人民檢察院訴文物局不履行文物保護(hù)監(jiān)管職責(zé)一案①中，由人民檢察院以“城墻的文物本體進(jìn)行保護(hù)性修繕，專業(yè)性強(qiáng)、工作量大、涉及面廣，行政機(jī)關(guān)在兩個(gè)月法定整改期限內(nèi)不能全部整改到位”為由中止案件審查。在中止審查期間發(fā)現(xiàn)檢察建議提出的問(wèn)題仍有部分未整改到位，部分已整改問(wèn)題出現(xiàn)反彈，檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)審查，并及時(shí)提起訴訟。因此，即使受損公益無(wú)法在審查起訴期內(nèi)恢復(fù)，二者之間也并不矛盾，中止審查制度已有實(shí)踐，檢察機(jī)關(guān)可以在審查起訴期啟動(dòng)中止審查制度。中止審查制度能夠給予行政機(jī)關(guān)足夠時(shí)間恢復(fù)受損公益，同時(shí)也滿足檢察機(jī)關(guān)審查起訴期內(nèi)提起公益訴訟的時(shí)限要求。在中止審查制度充分適用的前提下，可以進(jìn)一步明確審查起訴期為行政公益訴訟的起訴要件。

　　(二)司法：檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)堅(jiān)守功能定位

　　1. 檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持法律監(jiān)督界限

　　行政公益訴訟目的是行政公益訴訟制度中一個(gè)深層次理論問(wèn)題，行政公益訴訟的目的決定著行政公益訴訟的制度內(nèi)容及發(fā)展方向。而關(guān)于行政公益訴訟目的的爭(zhēng)論圍繞著“公益保護(hù)”和“法律監(jiān)督”兩個(gè)方向展開(kāi)。“公益保護(hù)”視角下，檢察機(jī)關(guān)被授權(quán)為公益訴訟的起訴主體，作為公共利益的代表，在行政機(jī)關(guān)不作為或亂作為導(dǎo)致公益受損時(shí)，以公益代表人身份提起訴訟，根本目的在于維護(hù)公共利益。而“法律監(jiān)督”視角下，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)，訴訟是監(jiān)督的主要手段，以提起行政公益訴訟的形式監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、依法全面及時(shí)履行法定職責(zé)。

　　檢察機(jī)關(guān)不同的職能定位影響著行政公益訴訟的目的，而檢察機(jī)關(guān)對(duì)于自身的功能定位影響行政公益訴訟起訴條件的選擇。在上述既存問(wèn)題中，被告適格的依據(jù)低階化，源于檢察機(jī)關(guān)在履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)可能存在公共利益遭到破壞的情形，為了救濟(jì)受損的公益，在規(guī)范性文件中尋求職責(zé)來(lái)源，而忽視了規(guī)范性文件的效力位階，以公共利益救濟(jì)與保護(hù)為導(dǎo)向，忽視了檢察機(jī)關(guān)自身的法律監(jiān)督職能。檢察機(jī)關(guān)實(shí)踐中制發(fā)檢察建議后，往往會(huì)開(kāi)展“回頭看”跟進(jìn)案件的進(jìn)展，在跟進(jìn)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)公共利益仍然沒(méi)有得到保護(hù)時(shí)，會(huì)立即提起訴訟，忽略法定審查起訴期限的時(shí)間要求，而再次發(fā)現(xiàn)公益受損的跟進(jìn)調(diào)查缺少時(shí)間、次數(shù)要求，往往是政策性的驅(qū)動(dòng)。這也反映出檢察機(jī)關(guān)在公益沒(méi)有得到保護(hù)與已經(jīng)超出審查起訴期限之間，倒向公益保護(hù)一側(cè)。

　　從檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)的歷史追溯，檢察機(jī)關(guān)履職的目的應(yīng)是監(jiān)督相關(guān)行政機(jī)關(guān)依法行政[15]。此外，為解決一般監(jiān)督權(quán)的缺失導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督過(guò)程中不暢的問(wèn)題，行政公益訴訟特別授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對(duì)不依法履行法定職責(zé)、造成公共利益損害的行政機(jī)關(guān)提起訴訟的法律地位，補(bǔ)足了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)通過(guò)檢察建議、訴訟手段進(jìn)行監(jiān)督的法律依據(jù)的缺失。檢察機(jī)關(guān)不是公共利益的代表人，但在我國(guó)法治體系下，行政機(jī)關(guān)是公共利益的供給主體和代表主體，檢察機(jī)關(guān)則是公共利益的監(jiān)督主體。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)回歸法律監(jiān)督的主線之上，以維護(hù)法治統(tǒng)一、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政為首要目的，不能以保護(hù)公共利益為首要目的，使得法律監(jiān)督機(jī)關(guān)成為法律侵蝕者。

　　2. 審判機(jī)關(guān)客觀中立審查起訴條件

　　行政訴訟審查起訴階段，人民法院需對(duì)起訴條件進(jìn)行客觀審查。人民法院作為審判機(jī)關(guān)，在訴訟中作為中立裁判者進(jìn)行案件審判，行政公益訴訟制度遵循登記立案制，要求人民法院對(duì)于符合起訴條件應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟福谛姓嬖V訟中人民法院仍需依照傳統(tǒng)行政訴訟，審查行政公益訴訟是否滿足起訴條件，客觀評(píng)價(jià)案件進(jìn)入訴訟審理的必要性。人民法院是我國(guó)憲法規(guī)定的審判機(jī)關(guān)，獨(dú)立行使審判權(quán)。在進(jìn)入訴訟程序的判斷上，人民法院也應(yīng)保持客觀獨(dú)立性，減少其他干擾因素影響。行政公益訴訟實(shí)施以來(lái)，檢察院的高勝訴率表明，行政公益訴訟制度上呈現(xiàn)出人民檢察院主導(dǎo)的趨勢(shì)，人民法院客觀裁判者的地位弱化。行政公益訴訟高質(zhì)效的發(fā)展道路上，需要進(jìn)一步強(qiáng)化人民法院的客觀裁判者地位，形成完整平衡的檢察機(jī)關(guān)訴訟、行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴、審判機(jī)關(guān)裁判三方對(duì)抗局面。

　　人民法院應(yīng)當(dāng)充分履行指導(dǎo)釋明義務(wù)。在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟請(qǐng)求類(lèi)型的不當(dāng)并用情形嚴(yán)重，訴訟請(qǐng)求的類(lèi)型是人民法院形式審查起訴條件的內(nèi)容之一。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起的訴訟請(qǐng)求中存在的不當(dāng)并用，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)揮審查功能，通過(guò)釋明等方式矯正檢察機(jī)關(guān)正確適用訴訟請(qǐng)求，對(duì)在釋明后檢察機(jī)關(guān)仍不變更訴訟請(qǐng)求的，人民法院應(yīng)當(dāng)駁回部分訴訟請(qǐng)求。例如達(dá)州市XX區(qū)人民檢察院訴達(dá)州市XX區(qū)住建局不履行城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理法定職責(zé)一案①中，對(duì)于人民檢察院提起的確認(rèn)違法之訴與責(zé)令履行之訴的訴訟請(qǐng)求，人民法院認(rèn)為履行法定職責(zé)之訴的基礎(chǔ)與前提是被告存在未依法履行法定職責(zé)的違法行為，因此確認(rèn)被告違法行為之訴不能成為單獨(dú)的訴請(qǐng)。人民法院應(yīng)及時(shí)釋明，而不是在人民檢察院已經(jīng)錯(cuò)誤進(jìn)行兩訴并用之下，依照人民檢察院訴請(qǐng)作出確認(rèn)判決和履行判決，此舉無(wú)疑將加重實(shí)踐中訴訟請(qǐng)求的畸形化。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　行政公益訴訟起訴條件作為行政公益訴訟程序的開(kāi)啟，在實(shí)踐中發(fā)揮著過(guò)濾糾紛、減少司法資源浪費(fèi)的門(mén)檻作用，行政公益訴訟既要達(dá)成訴前解決糾紛的最佳狀態(tài)，也要實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟起訴的精準(zhǔn)化與規(guī)范化。在當(dāng)前行政公益訴訟起訴條件的立法中，各相關(guān)法條分散以及部分規(guī)范缺失，在實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)缺少有效的指引;檢察機(jī)關(guān)在政策推動(dòng)下成為行政公益訴訟的公益起訴人，自身在實(shí)踐中不能清晰定位，共同造成了行政公益訴訟在訴前程序與訴訟程序的銜接、被告適格的法律依據(jù)、訴訟請(qǐng)求類(lèi)型以及起訴期限等方面的偏離。通過(guò)檢察公益訴訟立法規(guī)范的完善、行政公益訴訟的目的指引，以及實(shí)踐過(guò)程中上級(jí)檢察機(jī)關(guān)與人民法院有效的釋明，有助于推動(dòng)行政公益訴訟的起訴條件發(fā)揮實(shí)質(zhì)化提起行政公益訴訟的作用。

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