論文《行政公益訴訟起訴條件的實踐回探與完善對策》發表在《巢湖學院學報》，本文僅共展示，來自網絡平臺。

　　摘要

　　行政公益訴訟正逐步走向成熟。通過系統回顧近三年的行政公益訴訟的立法與司法的實踐樣態，行政公益訴訟在起訴條件方面存在著檢察建議內容的未完全履行適用的脫離、被告適格認定依據的低階化、訴訟請求類型的不當并用、審查起訴期的虛置以及人民法院在起訴條件審查的缺位等問題。為進一步糾正行政公益訴訟起訴條件在實踐中的偏離，在檢察公益訴訟立法的契機之下，明確訴前程序轉入訴訟程序的形式要件，統一審查起訴期作為起訴要件適用;同時，檢察機關應當回歸法律監督的功能定位，審判機關應該客觀中立審查起訴條件。

　　關鍵詞

　　行政公益訴訟;起訴條件;檢察公益訴訟法;法律監督

　　Abstract

　　Administrative public interest litigation is gradually maturing. Through a systematic review of nearly three years of legislative and judicial practices related to administrative public interest litigation, several issues have been identified regarding the conditions for prosecution: the incomplete fulfillment of procuratorial suggestions, the low threshold for determining defendant eligibility, the improper combination of types of litigation requests, the superficial examination of prosecution periods, and the absence of judicial review of prosecution conditions by people’s courts. To address the deviation in the prosecution conditions of administrative public interest litigation in practice, and in light of the recent legislative developments in procuratorial public interest litigation, it is essential to clarify the formal requirements for transitioning from pre-litigation procedures to litigation processes and to standardize the prosecution period as a key requirement for prosecution. Additionally, procuratorial organs should revert to their role in legal supervision, while judicial organs should maintain an objective and neutral review of prosecution conditions.

　　Key words

　　administrative public interest litigation; conditions for prosecution; procuratorial public interest litigation law; legal supervision

　　引言

　　2023年檢察機關辦理行政公益訴訟案件16.8萬件，向行政機關發出訴前檢察建議11.6萬件，回復整改率99.1%，對發出公告或檢察建議后仍未得到解決的，依法提起訴訟1.3萬件①。“堅持把訴前實現公益目的作為最佳司法狀態”的檢察理念成為行政公益訴訟司法實踐與學術研討的重點。訴前制發檢察建議在性質上屬于程序性權力，不具有根本的強制執行力，如果沒有后續的起訴設置，行政機關就不會重視檢察建議[1]。行政公益訴訟的起訴條件聯結著訴前程序與訴訟程序，起訴條件與訴前程序的程序效果是否真正實現密切相關。

　　當前，學界對行政公益訴訟起訴條件的關注較為分散，以行政公益訴訟的被告適格、起訴期限等單一起訴條件為研究對象，缺少對起訴條件的體系化研究。行政公益訴訟被告適格方面，有學者指出，不同行政監管模式下被告的“監管職責”須與公益損害或者公益救濟之間存在直接因果關系[2];行政公益訴訟起訴期限方面，有學者認為，當前行政公益訴訟的起訴期限具有訴訟時效的功能而非起訴條件之一[3]，也有學者認為，行政公益訴訟需設置起訴期限[4];此外，學界還將“行政機關不依法履職”作為起訴條件[5-7]，分析“不依法履職”的認定標準，其中有學者指出，“不依法履行職責”是學界對其立法條文的誤讀，這是行政公益訴訟的勝訴條件而非起訴條件[8];僅有部分學者對行政公益訴訟的起訴條件進行一體化研究[9]。綜上，目前學界對行政公益訴訟起訴條件的體系化研究不足，影響行政公益訴訟的起訴精準性。因此，文章將嘗試在統一行政公益訴訟制度目的之下，進一步完善行政公益訴訟的法律規范與實踐運行。

　　一、行政公益訴訟起訴條件的實踐回探

　　行政公益訴訟制度自2015年在部分地區試點，2017年正式寫入《中華人民共和國行政訴訟法》(下文簡稱《行政訴訟法》)第25條第4款。隨后，行政公益訴訟相關的法律規范與司法實踐不斷豐富與發展。在行政公益訴訟制度逐步走向成熟之際，研究從法律規范文本與司法實踐兩方面回探起訴條件。

　　(一)立法實踐：法律規范文本中的起訴條件

　　2017年，行政公益訴訟制度正式入法，相關配套立法也隨之制定完善。《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(下文簡稱《檢察公益訴訟解釋》)在第23條規定人民法院對于提起的行政公益訴訟符合行政訴訟法規定的第三項、第四項及本解釋規定的起訴條件的應當登記立案，因此，行政公益訴訟的起訴要件包括檢察建議內容未完全履行、適格的被告、具體的訴訟請求、起訴期限。

　　1. 檢察建議內容的未完全履行

　　行政公益訴訟制度具有“兩階段的構造”，履行訴前程序是行政公益訴訟的程序性要件。《檢察公益訴訟解釋》第21條、《人民檢察院公益訴訟辦案規則》(下文簡稱《公益訴訟辦案規則》)第81條規定，人民檢察院在起訴前向負有監督管理職責的行政機關制發檢察建議，人民檢察院在提起訴訟前完成檢察建議程序具有法定性和必經性[10]。

　　在訴前程序履行后并不必然進入訴訟程序，《公益訴訟辦案規則》第81條規定，檢察機關由訴前程序進入訴訟程序的起訴標準是：行政機關在收到檢察建議后仍不依法履行職責，且國家利益或者社會公共利益持續處于受侵害狀態。行政機關是否未依法履行職責，以及后果上是否造成公共利益的侵害屬于實質審查范疇，需審判機關在實體審理中查明，起訴條件是形式上審查案件是否有進入訴訟審理之必要，因此第81條規定的起訴標準是檢察機關的主觀化依據，難以直接作為起訴條件適用。隨后在第82條對“未依法履行職責”的具體情形進行列舉，列舉的具體情形主要圍繞行政機關的整改措施。但行政機關的整改措施是因檢察機關的檢察建議而起，在行政機關具有第82條列舉的情形時，行政機關屬于未依法履行職責，得以滿足第81條所規定的行政公益訴訟的起訴標準。《公益訴訟辦案規則》第82條為檢察機關提起訴訟時提供客觀量化因素，因此第82條整體上可視為行政公益訴訟起訴要件，即行政機關是否有效落實檢察建議的內容。

　　2. 適格的被告

　　被告適格是《行政訴訟法》第49條規定的提起訴訟應當符合的條件，《檢察公益訴訟解釋》第23條也明確檢察公益訴訟的起訴條件遵循“明確的被告”。根據《行政訴訟法》第25條第四款、《公益訴訟辦案規則》第67條的規定，行政公益訴訟中所訴的行政機關是負有對國家利益、社會公共利益的監督管理職責，但未能履行監督管理職責，并且導致國家利益、社會公共利益損害。在行政公益訴訟中，確定適格的被告的關鍵在于確定所訴行政機關與被侵害國家利益、社會公共利益之間的“監督管理職責”[2]。而認定行政機關監督管理職責在《公益訴訟辦案規則》第72條予以明確，以“法律法規規章”為依據，以“行政機關的三定方案、權力清單和責任清單”為參考。

　　3. 具體的訴訟請求

　　《行政訴訟法》第49條規定提起訴訟應當有“具體的訴訟請求”，在《行政訴訟法解釋》第68條對“有具體的訴訟請求”進一步細化分為了八類訴訟請求類型。而在《公益訴訟辦案規則》第83條中人民檢察院向人民法院提出的訴訟請求僅列舉了四類，《行政訴訟法解釋》中其他四類①的訴訟請求是否可以在行政公益訴訟中提起，當前法律規范中尚未明確。在《公益訴訟辦案規則》第84條中對行政公益訴訟的訴訟請求也做出特殊規定，即在審理過程中，行政機關實現全部訴訟請求，允許人民檢察院撤訴，也允許人民檢察院將履行之訴變更為確認之訴。

　　4. 起訴期限

　　《行政訴訟法》第46條規定了行政訴訟的起訴期限，起訴期限是行政訴訟中重要的消極起訴條件[11]，在實踐中對于是否滿足起訴條件有著客觀的衡量。在行政公益訴訟中，《公益訴訟辦案規則》第47條對人民檢察院審查起訴期的遵守與延長進行了嚴格規定，因此人民檢察院應在審查起訴期內提起行政公益訴訟，行政公益訴訟的審查起訴期限即為行政公益訴訟的起訴期限。

　　(二)司法實踐：裁判案例中起訴條件的適用

　　《檢察公益訴訟解釋》第23條是行政公益訴訟起訴條件主要的依據來源，研究通過梳理該解釋實施以來的行政公益訴訟案件，試圖在各類型的行政公益訴訟中，考察當前行政公益訴訟起訴條件在司法實踐中的適用情況。通過“裁判文書網”檢索2021年1月1日至2024年6月1日期間的行政公益訴訟案件，以“行政案件”為案件類型，“公益訴訟”為關鍵詞進行檢索，共獲得116份判決書、185份裁定書，經剔除重復、雷同以及不符合條件的文書后，獲得實際有效的88份行政公益訴訟判決書、171份行政公益訴訟裁定書。對以上259份行政公益訴訟案例的起訴條件部分進行梳理，探尋在司法實踐領域的起訴條件。

　　1. 檢察建議內容未完全履行的實踐認定

　　在訴前程序轉入訴訟程序的要素上立法與司法存在分歧。在司法實踐中，檢察機關脫離《公益訴訟辦案規則》第82條的形式要件，不以檢察建議為形式參照，徑直將“不依法履行職責，造成公共利益侵害”的實質性要件作為起訴條件。通過對88份行政公益訴訟判決書逐一研讀與梳理，發現檢察機關在起訴狀中以“未履行監管職責/怠于履行監管職責+國家利益和社會公共利益持續處于受侵害狀態”作為訴前程序轉入訴訟程序的具體要素，但在證據材料的支撐上，多數案件以公益受損的現場照片作為“未依法履行職責”的材料支撐。以荊門市XX區人民檢察院訴荊門市XX區人民政府XX辦事處不履行建筑垃圾監管職責一案②為例，檢察院訴稱行政機關未完成整改，趙家坡路的建筑垃圾仍未清理完全，社會公共利益仍處于受侵害狀態;并以檢察建議履行后的現場照片作為行政機關在檢察建議后未依法履行職責的證據支撐。

　　2. 適格被告的認定依據

　　行政公益訴訟適格被告的認定依據以法律法規規章為主，但個別案件突破被告適格認定依據的邊界。行政公益訴訟適格的被告要求行政機關與受損公益之間具有監督管理職責，行政機關的職責義務由法律法規規章規定，規范性文件在無上位法依據的前提下，不能任意創設行政機關監督管理職責。因我國監管結構的復雜性與監督主體的多元性，實踐中需要先明確統一的監管部門，再根據具體的地域、層級、事務等劃分出監管內容交給相關部門專門監管[2]，因此在實踐中同一監管職責在不同行政區域內可能由不同機關承擔，故而需借助本地區三定方案、職責清單等規范性文件確定具體管轄機關。以法律法規規章為監管職責來源的認定依據，以規范性文件確定具體管轄機關，這與《公益訴訟辦案規則》第72條的立法也相吻合;在行政公益訴訟起訴條件的梳理中也與此大致相匹配(圖1、圖2)。以包頭市XX區人民檢察院訴包頭市XX區應急管理局不履行法定職責一案③為例，檢察機關依據部門規章《尾礦庫安全監督管理規定》確定政府安全生產管理部門對尾礦庫的監管職責，再具體到本案中XX區政府部門職能劃分的規范性文件《包頭市XX區應急管理局職能配置、內設機構和人員編制規定》確定本地區中具體管轄部門即XX區應急管理局，從而確定其為本案中適格的被告。但也存在個別案件旁逸斜出突破法律法規規章的邊界，錯誤適用第72條，即以規范性文件為監督職責來源的依據。

　　

　　3. 訴訟請求的類型分布

　　在行政公益訴訟的司法實踐中，以履行之訴為主，履行之訴與確認之訴的復合之訴次之，由履行之訴轉為確認之訴再次，單獨的確認之訴最次(圖3)。其他訴訟類型在案件檢索中并未出現。確認之訴與履行之訴復合并用與履行之訴轉為確認之訴的特殊訴訟請求樣態高頻率出現。

　　

　　4. 法定期限的執行情況

　　《公益訴訟辦案規則》規定人民檢察院辦理行政公益訴訟案件，審查起訴期為1個月，從檢察建議整改期屆滿之日起算，檢察建議整改期為2個月。表1以法定的2個月檢察建議回復期為前提，梳理人民檢察院提起訴訟的時間跨距，多數案件超出法定的1個月的審查起訴期限。

　　

　　5. 人民法院的駁回起訴率

　　起訴與立案是同一個問題的兩個角度，立案標志著訴訟程序的啟動。在人民檢察院提起行政公益訴訟后，人民法院需要審查是否符合起訴條件，對于符合起訴條件的行政公益訴訟案件，人民法院應當登記立案。在171份裁定書①與88份判決書，共計259份的行政公益訴訟案件中，人民法院因不符合起訴條件而裁定不予立案或判決駁回起訴率為0%(表2)。

　　

　　二、行政公益訴訟起訴條件實踐的檢視

　　通過對行政公益訴訟起訴條件立法的梳理可知，雖然我國目前關于行政公益訴訟的法律規范不斷完備，但是有關起訴條件的法律規范散見分布在不同規范之中，缺少邏輯系統性的銜接，造成起訴要件上適用的偏差。同時，對行政公益訴訟起訴條件的實踐梳理中發現，檢察機關在行政公益訴訟制度實現目標上存在偏差，忽視了行政公益訴訟的法律監督功能，僅以維護公共利益為目的審查起訴條件，導致行政公益訴訟起訴條件形同虛設。

　　(一)檢察建議內容未完全履行適用的脫離

　　在訴前程序轉入訴訟程序要素上存在立法與司法的分歧。在司法實踐中，檢察機關未將《公益訴訟辦案規則》第82條“行政機關是否落實檢察建議內容”作為起訴要件，而是把“不依法履行職責”作為起訴要件。但在實踐中“不依法履行職責”不僅無法為檢察機關證明，而且將實質性要素嵌入起訴條件中，弱化了行政公益訴訟起訴條件的制度功能。

　　一方面，檢察機關證明行政機關“不依法履行職責”具有客觀不能性[12]。檢察機關在提起行政公益訴訟時，在起訴狀中以“未履行監管職責/怠于履行監管職責+國家利益和社會公共利益持續處于受侵害狀態”陳述行政機關在檢察機關履行檢察建議程序后，未采取或未完全采取救濟措施，以致國家利益、社會公共利益處于受侵害的狀態。但在舉證材料的支撐上，案件起訴時提供的材料為“公益受損的證明材料”，公益的受損無法直接證明行政機關“不依法履行職責”。檢察機關在形式化的起訴中無法有效論證行政機關沒有履行職責與公益受侵害的狀態之間存在因果關系，檢察機關從單一的公益受侵害的結果上不能認定行政機關“不依法履行職責”。

　　另一方面，“不依法履行職責”作為實體性的要件，將其作為起訴要件在起訴階段審查難以發揮過濾或排除部分糾紛的功能，行政訴訟不能把行為合法性審查作為行政訴訟的起訴條件[8]。行政訴訟的起訴條件是案件能夠進入訴訟審理作出案件實體判決的前提條件，起訴條件的設置是過濾不符合行政訴訟受理條件的案件進入到訴訟程序，滿足起訴條件的訴訟具有值得司法裁判的必要性和有效性[13]。具體到行政公益訴訟中，行政公益訴訟具有兩階段的特殊構造，行政公益訴訟的起訴條件要具有由訴前程序進入訴訟程序的必要性。同時，起訴要件也要符合訴訟法程式要件，人民法院足以辨識判決的內容和范圍即可[14]。“不依法履行職責”滿足行政公益訴訟進入訴訟的必要性，但在形式上難以直接判定，大多數案件中人民法院都將其列為案件的爭議焦點進行具體審查，所以將其作為起訴條件難以發揮過濾糾紛的作用。

　　(二)被告適格法律依據的低階化

　　行政公益訴訟中被告是否為適格主體，關鍵在于審查其是否具備相應的監督管理職責，關于如何確定行政機關的監督管理職責，《公益訴訟辦案規則》第72條已有了回答，但是在司法實踐中，有案件將監督管理職責的認定依據低階化，擴大至行政規范性文件范疇，甚至存在忽視監督管理職責法定化，自由確定監督管理職責的傾向。

　　在普洱市XX縣人民檢察院訴XX縣住建局不履行法定職責案①中，認定住建局不履行法定職責的依據為《XX縣公共租賃住房管理暫行規定》，將國務院頒布的《公共租賃住房管理辦法》作為認定住建局是該職責主管部門的依據，而《公共租賃住房管理辦法》中未涉及本案住建局未及時收繳租金的監督職責，本案中住建局不依法及時收繳租金的監督管理職責由《XX縣公共租賃住房管理暫行規定》予以規定②，該規范在效力位階上僅為行政規范性文件。被告適格問題具有一定的實踐復雜性，而檢察機關為便于確定具體的行政機關，不加識別，直接以行政規范性文件內容確定行政機關是否為被告，將被告適格的依據直接化、簡單化，也突破《公益訴訟辦案規則》第72條規定的法律法規規章范圍，將被告適格的職責來源擴大到行政規范性文件范疇。而在被告適格的問題上，司法實踐中檢察機關在法律規定的相關職責的前提下，還需結合相關主體的履職能力，并客觀分析誰的職責對公共利益的保護更為關鍵等相關因素，綜合確定案件的適格被告。以行政規范性文件確定行政機關的監督管理職責應當審慎對待。行政規范性文件是行政機關的工作指南，并不在國家法律體系內，在《公益訴訟辦案規則》尚未明晰行政規范性文件是否作為監督管理職責依據的情形下，行政規范性文件對檢察機關不具有當然的約束力[15]。檢察機關是國家法律監督機關，行政公益訴訟是檢察機關對行政機關不依法履職造成相關領域公共利益受損而進行監督的手段，國家法律規范體系未規定的監督管理職責，檢察機關不能隨意突破法律界限，以行政規范性文件為依據進行監督，因此，對于行政機關違反行政規范性文件未能履行監督管理職責的情形，在無上位法依據時，檢察機關不應將被告適格的依據范圍放低至行政規范性文件。

　　(三)訴訟請求類型的不當并用

　　在《行政訴訟法》及其司法解釋中，對于行政訴訟的訴訟請求，可以單獨提起確認違法、無效之訴;單獨提起責令履行之訴，以及確認違法或履行職責與采取補救措施并用，但對于確認之訴與履行之訴并行提起的情形，《行政訴訟法》并未予以規定[16]。所收集的88份行政公益訴訟司法案件中，有23件案例并行提起確認之訴與履行之訴，是當前行政公益訴訟訴訟請求方面兩訴并用的一個縮影。

　　學理上，確認之訴與履行之訴的并用不符合訴訟理論。其一，確認之訴作為一種補充性訴訟，在給付之訴、撤銷之訴無適用空間的情況下，確認之訴補位適用，目的在于宣示行政機關行為違法、無效，對行政機關而言沒有執行力。因此在行政機關已全面履行職責、實現檢察機關訴請時，法律規范允許人民檢察院可以向人民法院提起確認之訴，彰顯檢察機關維護國家利益、社會公共利益法律監督功能的權威性。其二，履行之訴中隱含了確認訴訟請求的功能[17]，履行之訴要求行政機關履行相應職責，這隱含了行政機關具有履行相應職責的義務，在未提起行政訴訟之前行政機關就應履行，但因行政機關的不履行造成了現有訴訟，人民法院判決行政機關履行行政職責，亦是對行政機關訴訟前不作為的否定性評價。而確認之訴與履行之訴一同在訴訟中被檢察機關提起，是對行政機關在訴訟前不履行職責行為的“重復性訴訟”。

　　(四)行政公益訴訟審查起訴期的虛置

　　在行政公益訴訟的司法實踐中，從88份行政公益訴訟案件對行政公益起訴期限的執行情況來看，檢察機關在審查起訴期內提起訴訟的占比僅有25%，大多數案件不受《公益訴訟辦案規則》審查起訴期為1個月的限制，因此，至少從檢察機關角度，審查起訴期限不等同于起訴期限，即使超出審查起訴期限仍可以向人民法院提起訴訟。人民法院方面，從梳理的裁定書與判決書當中，未見一例因超出起訴期限而駁回起訴的案件，在行政公益訴訟中，人民法院將起訴期限這一消極起訴條件排除在起訴條件的審查之外。

　　在行政公益訴訟的司法實踐梳理中，存在從檢察建議回復期屆滿到向人民法院提起訴訟，時間跨距達到1年甚至是3年之久的情形。行政公益訴訟督促行政機關及時依法行政，維護法秩序的平衡。但是作為監督機關的檢察機關在進行監督時，自身還存在著拖延監督、不及時監督、跟進案件進展的問題，如何確保行政公益訴訟對行政機關監督的有效行使?行政訴訟起訴期限基于法的安定性原則和行政行為公定力理論，督促行政相對人正確、及時行使訴權[4]。在行政公益訴訟中，公益起訴人也應依法、及時地履行法定職責，及時督促行政機關履行法定職責。檢察機關被賦予公益起訴人的法定監督權力，應有一定的制度約束檢察機關能夠正確及時行使監督權力，這可能也是“審查起訴期”的立法目的所在，但是行政公益訴訟的實踐中檢察機關不受起訴期限約束，即使距離檢察建議已過去1年，仍可以對行政機關提起行政公益訴訟，檢察機關提起訴訟時間的不確定性使法秩序難以穩定。

　　(五)人民法院立案審查功能的缺位

　　在《檢察公益訴訟解釋》第23條關于人民檢察院提起行政公益訴訟起訴條件的規范中，也明確人民法院對于符合行政公益訴訟起訴條件的應當登記立案，與傳統行政訴訟中人民法院的立案登記制度一致。但是相較于傳統行政訴訟的立案難、起訴條件高階化等問題，在梳理的259件司法文書中，未見因不符合起訴條件而不予立案、駁回起訴的案件。

　　司法實踐中，行政公益訴訟的超低駁回起訴率反映出行政公益訴訟起訴條件過濾功能的失靈，進一步損害行政公益訴訟的質效。低駁回起訴率一方面由于檢察機關主導行政公益訴訟模式，人民法院在政策影響下缺乏審查起訴條件的主動性，一旦駁回起訴面臨的現實壓力;另一方面審判機關缺少行政公益訴訟起訴條件的規范參照，難以合法有據地駁回檢察機關的起訴。當前行政公益訴訟起訴條件不僅分散，且相關條文的理解與適用爭議巨大，在未形成清晰審查起訴條件依據下，人民法院的登記立案只能流于程序。

　　三、行政公益訴訟起訴條件的完善對策

　　當前行政公益訴訟制度逐步走向成熟，司法實踐在原有軌道上持續推行，在立法上司法部計劃在2024年預備審議《檢察公益訴訟法》，相關調研與起草工作逐步開展。行政公益訴訟的質量不斷提升，最高人民檢察院提出“公益訴訟檢察重在突出精確性、規范性”[18]。起訴條件是“訴”的開端，檢察機關應恪守檢察權的邊界，審慎檢視起訴條件。希冀通過立法規范的完善與司法定位的強化糾正當前行政公益訴訟起訴條件的偏離。

　　(一)立法：檢察公益訴訟立法的規范完善

　　檢察公益訴訟專門立法是良法保善治的必然要求，制定檢察公益訴訟法有利于規范檢察機關依法行使職權。在行政公益訴訟起訴條件立法內容散亂、表述模糊的當下，檢察公益訴訟法應科學統籌行政公益訴訟起訴條件，為檢察機關、審判機關、行政機關提供清晰指引。在系統整合當前法律規范的相關起訴條件之外，檢察公益訴訟法還應補足以下兩方面起訴要件的內容表達。

　　1. 明確訴前程序轉入訴訟程序的形式要件

　　當前法律規范中，《公益訴訟辦案規則》第82條雖隱含行政公益訴訟中由訴前程序轉入訴訟程序的形式判斷要素。然而，一方面，《公益訴訟辦案規則》的適用主體為檢察機關，審判機關在審查起訴條件時對這一要素的判斷缺失規范依據;另一方面，這一隱含要素并未在司法實踐中適用，當前檢察機關在提起訴訟時仍采用“未依法履行職責”這一勝訴要件[8]在起訴狀及證明材料中適用。因此在檢察公益訴訟法中，需清晰規范表述訴前程序轉入訴訟程序的形式要素。

　　“行政機關是否落實檢察建議”應作為訴前程序轉為訴訟程序的要素。行政公益訴訟具有兩階段的特殊構造，訴前程序的核心內容是檢察機關向行政機關發出檢察建議，督促檢察機關及時履行法定職責，判斷訴前程序的履行效果是決定檢察機關是否提起訴訟的重要參照，訴前程序是否履行即檢察建議的內容是否得到落實，不僅檢察機關對此有清晰的界定，對于審判機關而言，這也與我國對起訴條件形式化審查過濾的司法環境相契合。因此，檢察公益訴訟立法應當清晰表達訴前程序轉為訴訟程序的要素，為檢察機關和審判機關提起訴訟與審查起訴提供清晰的參引。

　　2. 明確審查起訴期為起訴要件

　　雖然《公益訴訟辦案規則》為檢察機關設置審查起訴期，但是在司法實踐中否定審查起訴期的性質，不將其納入起訴條件中，導致檢察機關提起行政公益訴訟時間上的任意性。一方面，通過檢察機關法律監督的職能定位督促檢察機關在審查起訴期內及時訴訟;另一方面，也需要進一步在規范層面上，認定審查起訴期的起訴條件的法律地位。

　　行政機關保護公益所需要的長時間與檢察機關遵守審查起訴期限之間并不存在不可調和的矛盾，在時間跨距較大的幾起案件，如陜西省XX人民檢察院訴文物局不履行文物保護監管職責一案①中，由人民檢察院以“城墻的文物本體進行保護性修繕，專業性強、工作量大、涉及面廣，行政機關在兩個月法定整改期限內不能全部整改到位”為由中止案件審查。在中止審查期間發現檢察建議提出的問題仍有部分未整改到位，部分已整改問題出現反彈，檢察機關恢復審查，并及時提起訴訟。因此，即使受損公益無法在審查起訴期內恢復，二者之間也并不矛盾，中止審查制度已有實踐，檢察機關可以在審查起訴期啟動中止審查制度。中止審查制度能夠給予行政機關足夠時間恢復受損公益，同時也滿足檢察機關審查起訴期內提起公益訴訟的時限要求。在中止審查制度充分適用的前提下，可以進一步明確審查起訴期為行政公益訴訟的起訴要件。

　　(二)司法：檢察機關與審判機關堅守功能定位

　　1. 檢察機關堅持法律監督界限

　　行政公益訴訟目的是行政公益訴訟制度中一個深層次理論問題，行政公益訴訟的目的決定著行政公益訴訟的制度內容及發展方向。而關于行政公益訴訟目的的爭論圍繞著“公益保護”和“法律監督”兩個方向展開。“公益保護”視角下，檢察機關被授權為公益訴訟的起訴主體，作為公共利益的代表，在行政機關不作為或亂作為導致公益受損時，以公益代表人身份提起訴訟，根本目的在于維護公共利益。而“法律監督”視角下，檢察機關作為國家法律的監督機關，訴訟是監督的主要手段，以提起行政公益訴訟的形式監督行政機關依法行政、依法全面及時履行法定職責。

　　檢察機關不同的職能定位影響著行政公益訴訟的目的，而檢察機關對于自身的功能定位影響行政公益訴訟起訴條件的選擇。在上述既存問題中，被告適格的依據低階化，源于檢察機關在履職過程中發現可能存在公共利益遭到破壞的情形，為了救濟受損的公益，在規范性文件中尋求職責來源，而忽視了規范性文件的效力位階，以公共利益救濟與保護為導向，忽視了檢察機關自身的法律監督職能。檢察機關實踐中制發檢察建議后，往往會開展“回頭看”跟進案件的進展，在跟進調查中發現公共利益仍然沒有得到保護時，會立即提起訴訟，忽略法定審查起訴期限的時間要求，而再次發現公益受損的跟進調查缺少時間、次數要求，往往是政策性的驅動。這也反映出檢察機關在公益沒有得到保護與已經超出審查起訴期限之間，倒向公益保護一側。

　　從檢察機關機構的歷史追溯，檢察機關履職的目的應是監督相關行政機關依法行政[15]。此外，為解決一般監督權的缺失導致檢察機關在監督過程中不暢的問題，行政公益訴訟特別授權檢察機關對不依法履行法定職責、造成公共利益損害的行政機關提起訴訟的法律地位，補足了檢察機關對行政機關通過檢察建議、訴訟手段進行監督的法律依據的缺失。檢察機關不是公共利益的代表人，但在我國法治體系下，行政機關是公共利益的供給主體和代表主體，檢察機關則是公共利益的監督主體。因此，檢察機關應回歸法律監督的主線之上，以維護法治統一、監督行政機關依法行政為首要目的，不能以保護公共利益為首要目的，使得法律監督機關成為法律侵蝕者。

　　2. 審判機關客觀中立審查起訴條件

　　行政訴訟審查起訴階段，人民法院需對起訴條件進行客觀審查。人民法院作為審判機關，在訴訟中作為中立裁判者進行案件審判，行政公益訴訟制度遵循登記立案制，要求人民法院對于符合起訴條件應當登記立案，在行政公益訴訟中人民法院仍需依照傳統行政訴訟，審查行政公益訴訟是否滿足起訴條件，客觀評價案件進入訴訟審理的必要性。人民法院是我國憲法規定的審判機關，獨立行使審判權。在進入訴訟程序的判斷上，人民法院也應保持客觀獨立性，減少其他干擾因素影響。行政公益訴訟實施以來，檢察院的高勝訴率表明，行政公益訴訟制度上呈現出人民檢察院主導的趨勢，人民法院客觀裁判者的地位弱化。行政公益訴訟高質效的發展道路上，需要進一步強化人民法院的客觀裁判者地位，形成完整平衡的檢察機關訴訟、行政機關應訴、審判機關裁判三方對抗局面。

　　人民法院應當充分履行指導釋明義務。在行政公益訴訟中，檢察機關對訴訟請求類型的不當并用情形嚴重，訴訟請求的類型是人民法院形式審查起訴條件的內容之一。對于檢察機關提起的訴訟請求中存在的不當并用，人民法院應當及時發揮審查功能，通過釋明等方式矯正檢察機關正確適用訴訟請求，對在釋明后檢察機關仍不變更訴訟請求的，人民法院應當駁回部分訴訟請求。例如達州市XX區人民檢察院訴達州市XX區住建局不履行城鄉建設行政管理法定職責一案①中，對于人民檢察院提起的確認違法之訴與責令履行之訴的訴訟請求，人民法院認為履行法定職責之訴的基礎與前提是被告存在未依法履行法定職責的違法行為，因此確認被告違法行為之訴不能成為單獨的訴請。人民法院應及時釋明，而不是在人民檢察院已經錯誤進行兩訴并用之下，依照人民檢察院訴請作出確認判決和履行判決，此舉無疑將加重實踐中訴訟請求的畸形化。

　　四、結語

　　行政公益訴訟起訴條件作為行政公益訴訟程序的開啟，在實踐中發揮著過濾糾紛、減少司法資源浪費的門檻作用，行政公益訴訟既要達成訴前解決糾紛的最佳狀態，也要實現行政公益訴訟起訴的精準化與規范化。在當前行政公益訴訟起訴條件的立法中，各相關法條分散以及部分規范缺失，在實踐中檢察機關缺少有效的指引;檢察機關在政策推動下成為行政公益訴訟的公益起訴人，自身在實踐中不能清晰定位，共同造成了行政公益訴訟在訴前程序與訴訟程序的銜接、被告適格的法律依據、訴訟請求類型以及起訴期限等方面的偏離。通過檢察公益訴訟立法規范的完善、行政公益訴訟的目的指引，以及實踐過程中上級檢察機關與人民法院有效的釋明，有助于推動行政公益訴訟的起訴條件發揮實質化提起行政公益訴訟的作用。

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