摘 要：在當代中國，實現國家治理體系與治理能力現代化、實現中國之治的關鍵在于實現黨自身治理體系與治理能力的法治化、規范化、有序化?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。解讀作為中國特色社會主義法治體系重要一極的黨內法規之法理基礎亦是理論工作的題中之義。應當明確，黨內法規作為一種“政治法”的秩序并非基于存在而存在，而是基于規范而產生效力，因此理解黨內法規的基礎必須立足于一種符合政治實踐的應然存在。關于黨規法理的既有證成模式并不能完整回應“黨內的法規法理基礎為何”這個根本性命題。事實上，應基于政治法、公法的視角去厘清黨規國法并非包含與被包含的簡單關系，而是二元和諧構筑于中國特色社會主義法治體系中，形成了我國當代實質意義上的政黨法治國框架建構。

　　關鍵詞：黨規；國法；政治法；公法；法理

　　黨的十九屆四中全會明確指出：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢，黨是最高政治領導力量。”[1]這一重點命題昭示我們必須探索一種新的模式確保黨的領導永遠在正確的軌道上進行，通過一種制度來保持黨長期穩定執政的基礎不被動搖，這一系列深刻的命題都指向同一方向——建構完備的黨內法規體系。唯有建立完善的黨內法規體系，堅持從嚴依規管黨治黨，才能使黨的各項事業在法治的軌道上前行，才能使法治成為黨領導人民進行現代化建設的基本遵循。因此解讀黨內法規的法理基礎與證成邏輯也就成為實現中國之治的必然。另一方面黨內法規體系自提出至今已發展成為涵蓋黨的工作生活等各個領域的綜合規則體系，因此對其解讀亦是“法學乃至整個社會科學發展史上最艱巨、也是最偉大的課題之一”[2]。

　　一、問題的提出

　　黨內法規這一命題的最早提出者是毛澤東同志，提出之初是出于加強黨的自身建設和完善黨的領導之需要，也即治黨的需要。[3]在黨的六屆六中全會上，毛澤東同志指出：為使黨內關系走上正軌，除了重申個人服從組織、少數服從多數、下級服從上級、全黨服從中央四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動。[4]同時在該次會議上劉少奇同志也專門做了關于黨規黨法的報告，此后黨內法規這一術語頻繁為黨的各種文件、會議所使用。1978年12月13日，鄧小平同志在中央工作會議閉幕會上強調，國要有國法，黨要有黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。此后他又提出六項改革意見對國家法律制度與黨內法規體系進行改革。[5]此后沿襲這種思路，改革開放后我國的社會主義法治體系建設實際上遵循黨規國法二元法治模式不斷前行。

　　二、黨規法理的證成模式

　　黨內法規的法理基礎之核心在于回答黨內法規到底是不是法、是何種法這些基本問題。《中國共產黨黨內法規制定條例》（2019年8月30日修訂）第3條規定：“黨內法規是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。黨章是最根本的黨內法規，是制定其他黨內法規的基礎和依據。”該定義雖清晰定位出黨內法規的特定性、普遍性與規范性，但仍未從正面回應黨內法規是不是法、是何種法這些根本問題。換言之，它并未明確回應黨內法規體系與國家法律體系兩者之間是怎樣的關系。關于此，理論界主要有功能主義（強世功、王書成等）與分析實證主義（周葉中、秦前紅等）兩種觀點。

　　（一）功能主義進路

　　功能主義認為：法律作為一種“社會工程”，其目的在于服務人類的需要，其合理性在于適用的社會效果[7]，所以法律研究的重心并非法律文本或法律規則，而在于如何通過對法律的理解、適用發揮蘊含在文本之后的社會功能。[8]在這種廣泛“法”的視角下，黨內法規因其自身的規范性、權威性、組織性與結構性自然屬于“法”。

　　強世功教授主張的“不成文憲法論”或“法律多元主義”認為：首先，研究中國法治應當從中國共產黨著手，認真對待黨的政策法規與制度運行機制[9]，這樣才能更加深刻地理解當代中國的法治；其次，理解當代中國的“法律”體系要擺脫“國家法中心主義”的思維慣性，確立起“法律多元主義”的廣義法治觀。在他看來，中國的國家政治權力運行體系不僅包括我們習以為常的那種以憲法為核心的國家法律體系，事實上除了成文的憲法之外，中國政治實踐中還存在一套我們熟視無睹的政治權力運行法則（黨內法規體系），它們在當代中國的實踐中發揮著切實的憲法功效。[10]這些實際法則或規制與文本法律共同構成我國“多元主義法治共和國”的規范基礎[11]。

　　（二）分析實證主義進路

　　分析實證主義者認為：法律是立法者有意識制定的，也即他們只考慮謝爾登·阿斯莫所稱的那種“法律的純粹事實”，即國家制定法。[13]同時，他們亦強調：“一個規范之所以具有效力始終是因為另一個規范，而不是因為一個事實。探求一個規范具有效力的理由并非是要回到現實中去，而是要回到由此可以引出這第一個規范的另一個規范。”[14]因而在他們看來，黨法體系與國法體系共同建構、支撐起中國特色社會主義法治體系的大廈。

　　三、黨規法理的演進路徑

　　習近平同志說：“每個國家的政治制度都是獨特的，都是由這個國家的人民決定的，都是在這個國家歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。”[18]黨是中國特色社會主義事業的領導核心，研究當代中國的一切問題都必須圍繞中國共產黨這個最大的政治現實展開。黨內法規是黨管黨治黨的主要抓手，因此解讀黨法體系的門檻在于回應黨內法規體系存在的必要性。

　　（一）黨內法規的必要性

　　黨的十九屆四中全會指出：“堅持黨的集中統一領導，堅持黨的科學理論，保持政治穩定，確保國家始終沿著社會主義方向前進的顯著優勢。”中國共產黨作為中國的長期執政黨，它既是中國社會價值規范與社會秩序的制定者、承擔者，亦是中國革命、建設與改革的核心力量與領航人，它的政治地位并非如西方國家政黨主政一樣通過競爭性的選舉產生，而是基于黨領導中國革命的勝利與改革開放的成就，并經憲法明確載入而取得。正如美國學者Larry Cata Backer所理解的：中國共產黨的合法性并不是像西方國家政黨那樣基于政治分贓的競選而產生，而在于其所擔負的社會秩序規范與國家終極價值，這些價值本身是超越政府的，連同國家機器都沒有權力去改變這些價值。[19]這是理解與認識一切問題的首要抓手，也是我們理清黨內法規合理性與存在性的基礎。

　　（二）黨內法規的命題回應

　　論證黨內法規的法理邏輯，首先要回應黨內法規究竟是不是法，換言之，能否以法律證成的路徑來闡釋黨內法規的法治化邏輯？

　　前文已述及有學者提出黨內法規屬于軟法，所以從這種意義上講它屬于“法律帝國”的構成要素。他們認為：當代的法早已超出了傳統意義上法的范疇，它是一種囊括國家法、社會法與軟法的集合體范式。所謂社會法，也即社會公權力主體通過一定的規則體系來對內部成員的行為、機構的運轉以及外部系統做出一定程度的合法性規制；[23]而“軟法”則是指雖然經由事實上的公權力主體制定或認可，并被用于調整某些共同體成員以及由公權力主體制定認可的用以調整共同體成員以及相對人等相對主體關系、行為，卻不為國家公權力所強制約束的規則體系。[24]從社會歷史的發展邏輯而言，人類社會先存在的制度規范便是“軟法”與“社會法”，隨著經濟社會變遷才逐步出現國家，并發展出以國家強制力為后盾的“硬法”與“國家法”。[25]“軟法”與“社會法”之所以能從那時存續至今，便是因其內在機理的功效：一方面由某種共同體在長期社會生活中通過實踐經驗的總結、共同價值的建構以及共同習慣的形塑等產生，彰顯了功利主義貼近人性的理論設計；另一方面這種“軟法”與“社會法”亦以一定的內部約束與外部關系進行制約與保障，并且在持這種觀點的學者看來，在當代人類社會中“軟法”調整正在不斷地重新回歸。

　　事實上，這種軟法理論并不能完成黨法體系的法理性命題進階探究，主要基于：

　　其一，“軟法”理論雖然貌似回應了黨內法規是不是法這個根本性問題，但這一回應只是基于“硬法”與“軟法”的分類，并未觸及問題的根本。事實上，所謂“硬法”與“軟法”并無明確的劃分標準，界定某個法是“硬”還是“軟”，主要是依據其實施是否依靠國家強制力，依據其能否是一門“非禁止即自由”的自由法，而且也沒有哪一部法律可以稱之為純粹的“硬法”或“軟法”。《中華人民共和國刑法》雖以國家強制性規定為主，但也存在諸如獲得被害人及其家屬諒解等情況可適當考慮減刑等情形，這亦不屬于完全的“硬法”；《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國合同法》等亦不能被稱為一部完全的“軟法”，諸如胎兒的繼承權、合同的法定無效事由等均由國家強制性規定而非當事人可自由選擇承認。而黨內法規亦如此，諸如《中國共產黨紀律處分條例》《中共中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》等均非傳統意義上的“軟法”，其內容都是對廣大干部黨員的硬性約束，所以認為黨法屬于“軟法”仍未充分回應這個問題。

　　其二，軟法理論不能完成黨內法規與其他所謂“軟法”的區分，也即這種高度抽象的概括體系只是一種一攬子式的打包處理，至于其內部如何科學劃分效力范圍以及法律位階的各種差異則未做闡明。[26]這種一攬子的做法嚴重忽視了體系內部的位階與效力，而事實上黨內法規體系內部實際存在著明顯的四個效力位階，從高到低依次為：黨章-中央黨內法規-中央紀律檢查委員會、中央各部門制定的黨內法規-省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規，并且黨內法規包含黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設、制度建設、反腐敗斗爭等數個領域。只是籠統將所有黨內法規稱之為“軟法”并不科學，且黨中央數次強調“黨規要嚴于國法”“黨規黨紀要挺在前面”這都說明黨內法規并非“軟法”。

　　事實上，要回答黨內法規是不是法，我們必須要區分法律與規則的關系。根據經典教科書的定義：法律即是國家以一定程序、原則所制定、認可的，依靠國家暴力推行的、具有普遍規制性的規則體系。基于此種視角，法律與規則是一種整體與部分的關系，或者說法律的周延就是規則。基于這種最普遍的觀點，黨內法規首先是“法規”，是黨管黨治黨的規則體系，是黨的意志的體現，是公民通過自由政治身份選擇成為黨員而完成權利的二次讓渡與選擇的結晶，是實現中國共產黨的各種紀律與政治使命的聯結核心所在，因此其當然是法。基于這種觀點我們認為黨內法規屬于法治的規則體系，但又有別于傳統意義上的文本法律體系，它是中國的政治法。

　　四、黨規法理的重構選擇

　　公法的獨特性來自于它的特殊研究對象，因為它所調整的法律關系具有根本的政治性?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。[27]黨內法規作為中國實際公法的重要構成，解讀它的法理基礎就必須首先意識到它雖非經典意義上的文本法律體系，但仍是我國社會主義法治體系的重要構成部分，它與國法體系并列服務于我國社會主義法治國家的現實實踐。所以它首先是“法”，屬于公法，是中國特色公法體系的有機構成，它是具有中國特色的政治法律體系。

　　首先，黨內法規應當被作為一種符合中國政治實踐而應然存在的東西來對待。它是一個規范系統，一種實然的“法”秩序，這種秩序并非基于存在而存在著，而是基于規范而產生效力。[28]長期的政治實踐中，中國建立、發展出了一套完整、系統的黨內規范體系（統一體），并且在政治運行中這個體系（統一體）被賦予了與國法體系同樣的地位。從這個意義上而言，黨內法規體系早已經擺脫了文本法律規則的經典體系而形成了具有自身韻律的獨立系統。這也告訴我們所謂普遍意義的“法”或者“法秩序”是不存在的，各個民族、國家、地區等皆因其人文、地理、歷史等因素而形成了不同的“法”或者“法秩序”。所謂“法律”其實都是一種地方性的知識，只是因其都具有規則的一般屬性而被稱之為“法”，也就給我們一種“法”具有普遍意義的錯覺。認識中國的法律，就必須正視黨內法規的重要作用，如果我們還是繼續秉持一種“等待戈多”的消極態度漠視現存的規則體系[29]，那么這種真正意義上的“法秩序”將會被無視，現存秩序的最終保障者、所有權利的最終守護者、所有現實合法性的最終源泉都將被虛化，而結果就是純粹形式的東西還原為“法律”這個空洞的詞和標簽，卻放棄了與法治國家的聯系。[30]

　　其次，在人類的社會生活實踐中總是存在一些規范。這些規范的有效性先于一切政治存在，超越于一切政治存在之上，因為它們是正當的、理性的，從而也就包含著一種真正的應然。[31]黨規體系作為中國特有的政治法律體系，它集中體現了在長期革命、建設和改革事業中歷史與人民的抉擇以及中國共產黨執政與開創中國特色社會主義法治建設的新境界，也體現了一種超越政府的、連同國家機器都沒有權力去改變的國家終極價值。同時，黨內法規體系也是將憲法規定的黨的執政地位、方式、能力等以具化的形式加以表現，使黨的領導、黨的建設、黨的改革等都在憲法的規定下不斷豐滿、枝繁葉茂。也就是說黨內法規體系的實質便是將黨的憲定執政權以一系列政治法的形式體現出來，所以它本質上是中國的政治法，它與國家法律體系互相融通，共同發力于中國特色法治國家的建設實踐中。正如古斯塔夫·拉德布魯赫所言：通過其他方式都不如通過其用途能更好地區分它們，所以對于法律或者任何一個個別的法律現象的無視價值的思考都是不能成立的。[32]

　　五、結語

　　在中國特色社會主義制度下，執政黨的建設不僅僅關乎黨的事業，還影響國家命運和民族前途。治國必先治黨，治黨務必從嚴。[37]在中國特色社會主義法治體系現代化的過程中，首先必須正式黨內法規存在的合理性，既不應忽略或無視其作用，也不應夸大其功效，應當深刻認識到這種中國特色的二元并行法治模式在以中國共產黨為主導的國家運行邏輯中發揮著獨特的作用與積極的指向。與此同時，我們必須旗幟鮮明地認識到：中國共產黨黨內法規體系本質上是中國的政治法，是中國特色社會主義法治國家的重要組成部分，是我國依憲治國的生動體現。它與國家法律體系互相融通，共同發力于中國特色法治國家的建設實踐。這種依憲治國模式既為中國的基本政治制度提供了法理解讀，又為進一步深化黨的改革與建立更好的國家法律規則體系互動模式提供了中國路徑。

　　參考文獻：

　　[1]中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[EB/OL].（2019-11-05）[2020-01-08].

　　[2]王振民.黨內法規制度體系建設的基本理論問題[J].中國高校社會科學，2013（2）：136-153，159.

　　[3]殷嘯虎.中國共產黨黨內法規通論[M].北京：北京大學出版社，2016：1.

　　吳 飛 趙肖斌

　　推薦閱讀：甘肅政法學院學報