摘 要 城鎮化是每個城市發展的必經之路，在這個過程中不可避免的會對自然環境造成一定的影響，甚至有時會對自然環境進行人為改造。新型城鎮化以可持續發展理論、科學發展觀為指導，建設人與自然和諧發展的綠色新城鎮。我國環保法律歷經三十多年的發展，已經具有相當規模，但與西方成功經驗相較，我國也存在著立法晚、經驗不足等問題。本文分析各地區環境保護成功的法治管理經驗，并結合我國具體國情，對在新型城鎮化建設過程中暴露的城鎮生態環境問題進行剖析。環境保護的法律建設可以從社會到公民個人各個層面進行。

　　關鍵詞 城鎮化 環境污染 治理政策 法律保護

　　一、引言

　　我國大多數城市已經進入城鎮化快速擴張發展的階段，中國的城鎮化率水平由 2000 年的 36.22%上升到 2016 年底的 57.4%，預計在 2020 年將達到 60%。 根據國際經驗，當城鎮化率達到 70%之前，城鎮化水平都會快速增長。由此判斷，中國的城鎮化率仍將在未來十年左右的時間內快速增長。盡管城鎮化進程加速推動了我國經濟社會的蓬勃發展，同時促進了城鄉居民生活水平的全面提升，然而，在城鎮化政策取得卓越成就的同時，也逐漸暴露出嚴重的生態環境問題。基于此，2014 年 3 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《國家新型城鎮化規劃(2014-2020 年)》，目的在于強調城鎮化發展要遵循客觀規律，進行新城鎮化建設，以便積極穩妥地推進城鎮化建設的健康可持續發展。

　　二、城鎮化進程中暴露的環境問題

　　城鎮化是工業發展的必然產物，工業化的持續發展進而又推動了城鎮化，以中心城區為原點向城市郊區以及縣鎮快速擴張，城鎮化不斷膨脹。在城鎮化快速發展的同時，相應的環境污染、生態環境惡化問題也隨之而來，這不僅是對新型城鎮化發展進程的嚴重阻礙，而且對未來的綠色城鎮的可持續發展也帶來了一定的挑戰。藍天白云與綠水青山一樣，它們不僅是人民對美好生活的需求，更是當代人對子孫后代的職責與擔當。

　　(一)交通壓力帶來的空氣污染

　　2017 年 11 月 1 日當天武漢市城區 pm2.5 日均值為 76 微克每立方，氮氧化物濃度日均值 102 微克每立方，江夏區 Pm2.5 日均值為 52 微克每立方，氮氧化物濃度日均值為 37 微克每立方。

　　交通是一個城市發展的核心，為城市發展提供物資和人口流動服務，對城市經濟發展具有重要的推動作用。但是交通發展雖然有正面積極效果，但同時也存在著日積月累的負面效果，例如交通擁堵、空氣污染以及噪聲污染都是交通發展帶來的一系列城市通病。根據近幾年中國環境狀況公報，城鎮中大氣環境質量呈逐年下降趨勢。報告顯示，2013 年，全國平均霾日數為 35.9 天，比上年增加 18.3 天，2014 年，對 161 個地級以上城市展開調查，僅有 16 個城市空氣質量達標。根據環保部發布的年報顯示，我國已連續 6 年成為世界機動車產銷第一大國，機動車污染已成為我國空氣污染的重要來源。

　　(二)水污染

　　面對環境水體污染事件時有發生、水源水質達標率不足的現狀，飲用水安全形勢還是頗為嚴峻。

　　2017 年 2 月 20 日-3 月 4 日，湖北省環保廳選取 2016 年環境質量不升反降以及群眾反映強烈的環境問題長期得不到解決，且辦理環境違法案件數量少、執法力度較弱的部分典型市、縣，開展駐點執法工作。江夏區中央環保督察組負責的湯遜湖水污染問題，整改進度相對落后，且湯遜湖湖面目前也還存在著“三網” (圍網、攔網、網箱)問題亟待解決;另一方面，湯遜湖湖岸線生態固穩工程及湖泊周邊的截污工程建設進度也較為緩慢，導致大量的生活污水、廢水仍然通過溢流的方式進入湯遜湖水域。

　　不僅是生活污水和湖面不規范養殖等問題，建設施工中也常帶來水污染問題。這其中主要是因施工單位生產和生活污水大量違規排放，從而導致地面水受到污染，甚至污染滲透至地下水而引起的。例如施工設備在使用和維修的過程中，會產生大量含油以及其他化學物質的廢水，如果這類廢水不經過妥善處理就直接排入城市污水管網，那么不僅將會對該水域造成嚴重污染，并且也會對下游水環境造成二次污染。

　　三、環境問題治理的成功立法經驗

　　(一)萊茵河的治理

　　在全球水域治理過程中，萊茵河的管理是一個成功案例，它包含了科學與民主治理的重要經驗。二戰結束后，歐洲工業迅速復蘇和發展，大量工業廢棄物泄入河流，嚴重污染萊茵河流域，萊茵河因此一度被冠名“歐洲的下水道”。與此同時，沿河各國大量開墾河流濕地、修筑大壩、河道裁彎取直，導致了生態環境破壞、洪災頻繁。

　　作為萊茵河流域上的國家之一，德國率先決定開始治理這條牽動歐洲經濟發展的河流。德國環保立法的原則貫穿于萊茵河治理立法的始終：第一，風險預防原則。風險預防作為德國現行環保類法律中的一項最基本原則，其主要內容為“社會應當通過認真提前規劃和阻止潛在的有害行為來尋求避免對環境的破壞”。第二，污染支付原則。“誰污染誰治理”主張最早由德國提出，目的在于充分運用經濟制裁手段來保證相關防止污染法律的執行力度。第三，廣泛合作原則。保護環境不僅在于政府及相關企業的努力，公眾參與的作用也不可被忽視，這項原則既是要求公民將環保理念應用到日常生活中，也內在的要求公眾對污染企業進行有力監督，從而使得環保政策得到普遍認同及執行。

　　因此，旨在保護萊茵河的“萊茵河 2000 行動計劃”于 1987 年正式開始實施。在該項目投入實施后，萊茵河流域的生態環境出現了顯著改善：1992 年，萊茵河所有污染物實現了 50%以上消減率的目標，部分污染物排放減少了 90%。

　　(二)美國空氣法案

　　1970 年代之前，美國只有 1955 年出臺的《聯邦大氣污染控制法》，美國治理空氣污染的努力都是“各人自掃門前雪”，處于各地自發性和零星的狀態。在 1965 年美國頒布了機動車空氣污染控制法案，這是第一部針對生產商制定的聯邦層面的法案。

　　直到 1970 年 12 月，時任總統尼克松把各個政府部門負責環保的職能整合到一起，建立了“美國國家環保局”，從此形成“全國上下一盤棋”的合力治理空氣污染模式。由于各州擁有治安權，聯邦政府不能越俎代庖，無權治理每個州境內的空氣污染問題，所有活動必須要以州政府為主體展開。1970 年的《清潔空氣法案》提出的具體做法是，每個州因地制宜制定“州執行計劃”，闡明地方層面、州層面和聯邦層面的具體行動，如何控制排放，以達到全美空氣質量標準。州執行計劃提交給國家環保局審核，環保局具有批準或者否決權。這一“聯邦-各州”的互動模式延續至今。

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　　四、城鎮化進程中環境問題的解決對策

　　城市化與生態環境是一種相互影響、相互制約的關系。因此，要實現城市的健康持續發展，必須采取相應措施解決問題，做好新型城鎮化的生態環境保護工作。

　　(一)制定綠色合理的城市發展規劃

　　城市化規劃水平決定了城鎮的空間結構和布局思路，影響城鎮的建設成本和運營效率，直接關系到城市化發展的質量。要實現城市化的健康可持續發展，必須將城市化規劃與生態環境保護相結合，協調經濟、社會與自然的關系。城市化進程只能在生態環境和自然資源保護的前提下，以健康、可持續的方式進行。因此，在總體規劃的基礎上，應當結合當地的實際情況，制定相應的生態環境規劃，確保城市經濟建設、社會發展和生態環境保護能同步進行。同時，還可以制定合理的產業布局模式，將城市生態系統轉化為良性方向發展，最大限度地減少城市化對自然資源和生態環境的影響，建立可持續發展的城市化軌道。例如，在新加坡，被稱為“像花園一樣的國家”，這得益于城市規劃和城市建設兩方面的同時推進。一是逐步推進園林城市建設。40 多年來，新加坡的城市建設始終圍繞“花園城市”的建設而建立，并突出了不同發展時期的不同優先事項。二是推進基礎設施建設。將道路交通網絡和配套基礎設施與城市總體規劃相結合，促進城市道路建設與土地開發的一體化，避免各種管道建設帶來的道路反復挖掘和對城市形象的負面影響。 三是重視環境綠化建設。在開發新區域時，政府應把好綠化門檻，將綠化率不達標的建設規劃拒之門外。

　　(二)通過法律和政策促進經濟發展方式的轉變

　　雖然中國城市化率已超過 57%，但由于城市化發展的社會條件和內在動力發生了巨大變化，傳統經濟的發展模式帶來了許多高排放、高污染等生態環境問題。其嚴重阻礙了城市化的健康和可持續發展。因此，在城市化進程中，政府要加快轉變經濟發展方式，嚴格堅持生態環境標準，積極發展低耗能、低污染的循環經濟、綠色經濟和生態經濟。在政策方面，可以實施獎懲制度，以地方性法規和政府規章的形式控制特定地區和特定行業的污染物排放量。這不僅可以促進城市化的發展，也可以實現經濟與生態環境的和諧統一發展。同時，通過創造有利于城市發展的外部環境，也可以引進新技術，新設備和新工藝，實現鄉鎮經濟發展模式從粗放型向集約型、生態化、高效化的轉變。

　　(三)建立生態環境保護法律體系

　　要推進新型城鎮化道路，首先，必須建立一套完整的生態環境保護法律體系，通過保護生態環境。不僅要建立生態環境評估機制，還要將環境破壞和生態效益等方面納入城市化發展評價體系，完善反映城市化發展要求的目標體系、評估和獎懲機制，并且實施生態環境補償制度，有效增加生態環境補償投入，擴大生態環境補償范圍，提高生態環境補償標準也是必要的。其次，完善環境公益訴訟制度，劃定并堅持生態環境保護紅線，建立生態環境承載力監測預警機制，加快完善城市化區域和重點生態功能區等發展監管體系。最后，制定和完善嚴格監督污染物排放，建立城鄉生態系統保護與污染防治協調聯動機制，加強生態環境執法和影響評價體系的生態環境保護體系，對生態環境造成的損害責任人實行嚴格的補償制度，對于造成嚴重后果的，依法追究刑事責任。

　　(四)提高公眾環保法律意識

　　城市化進程中的許多生態和環境問題是由于缺乏生態環境保護意識造成的。考慮到新型城鎮化建設對生態環境保護的高要求以及當前公眾環境意識普遍薄弱的客觀現實，必須提高公眾的生態環境保護意識，充分利用各種宣傳方法，使公眾充分認識到促進循環經濟，清潔生產和可持續發展等生態環境保護的重要性，形成基本的生態環保意識，自覺參與到生態環境保護、實現城市化進程中，促進城市生態環境的不斷改善。

　　五、結語

　　生態文明是人類文明發展的必然趨勢，是社會主義文明體系的基礎。社會主義的物質文明、政治文明和精神文明離不開生態文明。新型城鎮化建設是我國未來發展的重要倡議之一，是國家現代化程度的標志之一。新型城鎮化建設和生態文明建設同樣重要，不可顧此失彼。雖然目前中國城市化建設水平與西方發達國家城市化水平較高的城市之間仍存在較大差距，但在城市化建設過程中我們不能盲目地復制其他地區的成果。新型城市化建設必須基于中國的具體國情，應當從加強生態文明法制建設、推進生態文明進程出發，完善生態立法、規范生態執法、嚴格生態司法、提高公民環境守法意識、完善公眾參與制度。 要堅持走中國特色的新型城鎮化道路，在全面推進法治的背景下，把城鎮化建設與生態環境建設法律相結合，不斷豐富新型城鎮化的內涵，發展綠色城市。