摘 要 長期以來的掠奪式農業生產方式使我國農用地污染日益嚴重，農業生態環境面臨日益惡化的嚴峻形勢。在明確農業廢棄物減量化與資源化權利屬性的基礎上，對我國現行的法律制度進行系統梳理，研究發現：農業廢棄物減量化與資源化立法滯后，法律調整存在重末端治理輕源頭減量的結構性失衡，法律責任范圍不清晰，法律制裁措施種類單一、懲罰力度偏輕等。據此提出完善農業廢棄物減量化與資源化法律調整的路徑：調整立法重心，農業廢棄物源頭減量與末端治理并重;明確農業廢棄物污染治理立法的原則和責任主體;構建農業生態環境損害責任倒查問責制，實現主體責任具體化、違法責任可追究。

　　關鍵詞 農業廢棄物;減量化;資源化;平等發展權;環境權;法律調整路徑

　　隨著我國農村土地三權分置政策的著力推進，農用地大規模集中流轉現象陡增，部分農用地經營權人采用掠奪式生產方式耕種流轉來的土地，過度施肥、濫用農藥等耕種方式造成化肥、農藥包裝物等工業制品大量涌入，農業廢棄物中的有害成分逐年提升，農業面源污染和生態退化的趨勢日趨嚴峻。黨中央、國務院高度重視該問題，在《全國農業可持續發展規劃(2015-2030年)》中明確指出“到2030年，全國基本實現 農 業 廢 棄 物 趨 零 排 放，農業主產區農膜和農藥包裝廢棄物實現基本回收利用”。2017年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》指出“建立以綠色生態為導向的制度體系，實現化肥、農藥使用量零增長，秸稈、畜禽糞污、農膜全利用，實現農業可持續發展”。2018年中央一號文件也提出“加強農業面源污染防治，開展農業綠色發展行動”。農業廢棄物減量化與資源化是發展綠色生態農業的內在訴求，其基本理論、價值取向以及制度設計必然要求完善的法律制度予以保障。為保障我國農業生產減廢減排目標的實現，完善農業資源環境與生態保護法律法規體系迫在眉睫。

　　農業廢棄物包括植物類廢棄物、動物類廢棄物、加工類廢棄物和農村生活垃圾等[1]，本文主要針對農業生產過程中盛裝農藥、獸藥、漁藥、飼料和飼料添加劑的容器、包裝物及廢棄農用薄膜等物質以及具有資源化價值的作物秸稈、谷殼等物質的減量化與資源化的法律調整展開研究。減量化強調在農業生產過程中減少農業廢棄物的排放甚至趨零排放，資源化強調將農業廢棄物直接作為原料進行利用或者再生利用，方式有肥料化、飼料化、能源化、基質化和工業原料化等[2]。學術界對我國農業廢棄物污染治理問題進行了多角度的研究。學者從立法體系視角展開了豐富的研究：周珂等指出立法規范存在治理觀念相對滯后[3];呂忠梅認為立法的“城市中心主義”傾向導致農村環境立法供給嚴重不足，現行環保法律法規不能滿足農村生態環境治理的需要，“城鄉二元結構”是根本原因[4];王樹義等認為現行農村廢棄物收集、處置、利用的系列制度缺乏整體性、系統性、協調性和可操作性[5];蔡守秋指出沒有明確規定政府治理農村環境的主要職責，缺少監督政府權力、追究政府環境違法責任的法律規定和法律制度，農民的環境權、環境知情權、參與權和監督權在運行中缺乏制度保障[6];秦天寶等從治理主體視角指出治理的主體單一化、被動化，政府、農村集體經濟組織和農民等多元主體參與機制不完善、保障措施不具體，多元共治是環境治理體系的必然選擇[7];黃中顯等從治理機制視角指出存在治理路徑末端化、廢棄物循環利用形式化、源頭減量邊緣化和治理機制之間的結構性失衡等問題[8];魏佳容從城鄉統籌治理視角指出城鄉生活廢棄物治理主體缺位，環衛基礎設施缺乏統一規劃，缺乏統籌治理協調機制，公眾環境行為與環境意識不一致[9]。

　　在農業廢棄物治理對策方面，學者從循環經濟視角對相關法律進行了分析，指出現行法律法規主要側重在污染治理方面，對廢棄物資源化關注不夠，僅有《循環經濟促進法》和《清潔生產促進法》兩部法有所涉及。學者借鑒“從搖籃到搖籃”的循環經濟理念，從完善農業廢棄物污染防治立法[5]視角提出“專項法-綜合法”[10]或“基本法-綜合法-專項法”[11]兩種立法模式，明確立法目標、增強法律的協調性和可操作性[12-13]，從立法、執法、守法三個維度提出完善建議[14]，構建減量化行為模式，創新規制工具等治理機制[8];從完善具體法律措施的視角介紹了日本、德國、英國等發達國家低碳循環農業發展規劃[15]、廢料循環使用方法[16]、農藥化肥管理、農田廢舊地膜綜合治理、農業環境監測[17]等法規規章與標準以及可操作性的懲罰規定[18];從多元主體共同參與的 視 角 介 紹 了 加 拿 大 安 大 略 環 保 農 產 計劃[19]，以加拿大新斯科舍島為例，指出廢棄物的資源化利用需要農村社區和相關產業部門的共同參與和管理[20]，美國為發展生態農業形成了政府、市場、農戶及涉農企業多元主體協調配合的農業廢棄物污染治理機制[21]，日本通過案例教學形式引導農村居民對廢棄物進行源頭分離，強調多元利益主體的參與，促進跨部門聯合管理[22]，提出構建多元利益主體平等參與磋商模式，從行政管制、行政指導、經濟刺激方面建構多元共治體系的保障機制[7]，強化政府的法律責任與行政責任，規范政府在發展低碳經濟中的行政行為及其法律控制[23]。

　　國內外學者對于農業廢棄物污染治理的研究存在以下共同點：(1)肯定了農業廢棄物污染治理的緊迫性;(2)農業廢棄物污染治理立法完善的優先性;(3)農業廢棄物污染治理多元主體參與的必要性;(4)明確農業廢棄物污染治理法律責任的重要性。但是由于各個地區農業生態環境污染的狀況和治理的法規政策不同，存在的問題也不盡相同，對不同地區進行系統而全面地比較分析還較少，現有研究主要存在以下不足：(1)宏觀層面研究循環經濟法律完善對策的較多，微觀層面對各個地方性法規進行詳細比較分析的差異性研究不足;(2)從公民的平等發展權、平等環境權角度進行農業廢棄物污染治理的研究不多;(3)從現行法律法規的調整對象和調整方式的角度提出具有可操作性的法律完善建議較少。因此，有必要在分析現行農業廢棄物污染治理法律法規存在的不足的基礎上，提出具體可行、可操作性強的法律調整建議，為實現綠色生態農業的可持續發展提供決策參考。

　　一、農業廢棄物減量化與資源化的權利屬性

　　農業廢棄物污染對農業生態環境的危害具有累積性、潛伏性、滯后性、遷移性、復合性等特點。農業廢棄物治理的全周期包括源頭減量化、中間環節循環利用化、終端處理無害化，分別指從源頭開始盡量減少廢棄物的產生量，對不可避免流入農業生態系統的廢棄物，盡量循環利用，難以循環利用的，進行無害化處理。農業廢棄物的減量化是資源化、無害化的基礎與前提，是公民環境責任的首要內容，也是發展綠色生態農業的核心內涵。根據公共物品理論、外部效應理論、環境權理論，農業生態環境具有公共物品屬性，農業廢棄物污染具有負外部性、農業廢棄物減量化與資源化具有正外部性，與公民平等的發展權、環境權的權利屬性具有一致性。

　　1.公共物品屬性

　　公眾共用物是不經他人批準或許可，也不需要額外支付專門費用，即可自由、直接、非排他性使用的物品[24]。由于環境效用無法分割和排他，農業生態環境作為公眾共用物具有非排他性和非競爭性的特點。因此，處在農業生態環境中的每個人都擁有非排他性的公眾共用物使用權，都會追求個人利益的最大化。為防止過度使用資源而導致資源的質量退化或枯竭，造成公眾共用物悲劇，應建構公眾共用物可持續利用的理論，實現對其有效利用、合理利用。農業廢棄物資源化屬于公共物品的范疇，任何人都可以享受到農業廢棄物資源化所帶來的生態效益，通過增加法律調整的對象和法律調整的方式，運用政府、市場、社會多元主體參與的法律調整機制保障公眾自由地、非排他性地可持續享用農業生態環境帶來的生態效益。

　　2.外部性

　　回顧過去，我國經濟發展雖然取得了長足的進步，但某些地區是以犧牲環境為代價換來一時的經濟發展，生態環境污染日益嚴重，出現了一系列外部不經濟的現象，最終損害了當地的資源環境、生產環境和生活環境。由于農業生態環境是具有非排他性和非競爭性的公共物品，環境問題就是一個外部性問題。經濟學中的外部效應帶來的影響可以分為有益影響與有害影響，有益影響是正外部性，有害影響即負外部性。農業廢棄物既有正外部性，也有負外部性，如農業廢棄物的任意排放和不合理處置對空氣、農業土壤、水源水體等農業生態環境造成的污染、對人類健康造成的損害均是外部不經濟，對于呼吸這些空氣、飲用這些水、使用這些土壤耕作的其他農村居民而言，就是負外部性問題。農業廢棄物的減量化排放和資源化回收利用則具有正外部性，是外部經濟的，受益者不僅僅是合理處置農業廢棄物的農戶自身，而且農村全體居民、周邊城鎮居民均能獲益，整個農村農業的生態環境系統將能獲得改善。

　　3.平等性與正義性

　　黨的十九大報告提出“人民的平等發展權利應得到充分保障”，生存權作為首要的人權早已為各國法律明確保障并賦予其強行法地位[25]，生存權是基礎，發展權源于生存權，即人民除了生存權外，還有追求美好生活的發展權利，更重要的是人民的平等發展權，即每個人享有平等的發展機會，能平等的共享發展利益，發展權的領域不僅是經濟發展權，還應涵蓋政治、文化、生態環境等領域，是人權保護的未來發展方向。公民平等的發展權不僅限于城市居民的具體政治、經濟、文化和社會發展權利，更重要的是賦予農民和其他群體同等的發展權。由于環境領域立法、執法的“城市中心主義”，農村環境問題日益嚴重，農民的生存權和平等發展權受到了威脅，農業廢棄物實現減量化與資源化不僅能解決農業生態環境污染問題，還能實現對農民平等發展權的保護。為此，當前更應該強調環境領域的公民平等發展權。對環境權內涵的理解，學者們提出了以下見解，認為環境權為環境法律關系主體享有的基本權利，包括在不被污染和破壞的環境中生存的權利、合理利用環境資源的權利等[26-28]。農業廢棄物實現減量化、資源化與環境權的生態正義價值追求是一致的，是實現人人共享、代際共享環境權的有效途徑，因此，應從生態正義角度對公民環境權予以確認與保護，探索實現農業廢棄物減量化與資源化法律調整的路徑。

　　二、農業廢棄物減量化與資源化的法律制度存在的問題分析

　　我國涉及農業廢棄物污染治理的現行法律法規包括：2014年新修訂的《中華人民共和國環境保護法》《農業法》《土地管理法》《基本農田保護條例》《土壤環境質量標準》、各省制定的《××省農業生態環境保護條例》等專門針對農業生態環境保護的地方性法規以及2018年8月31日剛剛頒布的《土壤污染防治法》。經梳理與分析，現行法律法規主要存在法律調整范圍滯后、法律調整存在結構性失衡、責任主體的責任范圍規定不清晰、制裁措施種類單一、懲罰力度過輕等問題。

　　1.現行法律法規調整范圍存在滯后性

　　近二十年來，我國頒布的與農業廢棄物治理相關的環境保護基本法和地方性法規非常有限，自1998年江蘇省制定了第一部省級條例《江蘇省農業生態環境保護條例》至2017年，僅有安徽省、福建省、湖北省、甘肅省、江西省共6個省制定了關于農業生態環境保護的地方性條例，2010年浙江省頒布了《浙江省農業廢棄物處理與利用促進辦法》。2014年新修訂的《中華人民共和國環境保護法》第49條規定了農村環境污染防治的政府責任，“科學處置農用薄膜、農作物秸稈等農業廢棄物，防止農業面源污染”?！吨腥A人民共 和 國 農 業 法》在 第4條、第6條強調國家采取措施“維護和改善生態環境”、“保護農業生態環境”，第16、17、38、57、63、65和66條規定了應保護農業、林業、漁業水域生態環境，防止農業環境污染和生態破壞。2016年農業部、國家發展改革委、財政部、住房城鄉建設部、環境保護部、科學技術部六部門聯合發布《關于推進農業廢棄物資源化利用試點的方案》，提出針對畜禽糞污、病死畜禽、農作物秸稈、廢舊農膜及廢棄農藥包裝物五類廢棄物，構建資源化利用的有效治理模式，才使農業廢棄物治理問題上升為當前需要突出解決的環境問題之一。綜觀以上法律法規，在農業廢棄物治理方面的立法存在一定的滯后性，農業廢棄物減量化與資源化法律調整內容較少，與當前實現農業廢棄物零排放、實現化肥農藥使用量零增長、農業主產區農膜和農藥包裝廢棄物實現基本回收利用等目標存在嚴重脫節，是阻礙破解當前農業廢棄物污染農業生態環境現實困境的關鍵性障礙因素。2018年剛頒布的《土壤污染防治法》第30條明確規定了農業投入品生產者、銷售者、使用者回收農業投入品的包裝廢棄物和農用薄膜的義務。各地應盡快制定具體辦法，以利于該義務的有效履行。

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