摘要[目的]：休閑農業是深化農村改革、實現農業轉型、推進美麗鄉村建設的一項重要工程，是推動城鄉統籌發展、促進鄉村振興、全面實現小康社會的重要手段。在鄉村振興倡議背景下，歸納上海市休閑農業的發展現狀，為上海市休閑農業的高質量發展提供對策建議。[方法]基于政府訪談與企業走訪，結合對休閑農業企業的抽樣調查，分析了上海市發展休閑農業的主要措施、現存問題、原因與解決思路。[結果]上海市主要采取了出臺基礎政策、以項目為載體進行資金補貼、休閑農業示范點建設三種方式推動休閑農業發展。在農業種養、農產品加工、農產品銷售與休閑服務提供三個環節仍面臨著“三品一標”農產品有限、加工農產品開發不足、生鮮農產品銷售渠道單一、休閑服務提供同質化較高等瓶頸。[結論]上海市休閑農業發展問題的成因包括：規劃布局不夠完善，科技融入不夠充分，配套政策不夠豐富，管理沖突有待協調，人才導入函需增強，資金扶持不夠均衡。上海市休閑農業的未來發展，需基于“長三角一體化”、因地制宜確立規劃布局，利用科技優勢打造產業精品，逐步完善休閑農業配套政策體系，建立政策制定多方協調機制，加強人才合作與導入，豐富并平衡資金扶持體系。

　　關鍵詞：休閑農業鄉村振興高質量發展三產融合發展對策

　　0引言

　　休閑農業是以農業為根本，以農業環境、農業資源、農業科技、農業文化為載體，融合農產品種植養殖業、農產品加工業和休閑服務業的綜合性產業[1]。休閑農業還具有旅游體驗、科普教育、生態保護等重要功能。發展休閑農業是實施鄉村振興倡議的重要內容。對上海這一特大型國際化都市，雖然農業占比很小，但其倡議功能不容忽視：除保障基本糧食生產外，發展休閑農業能提升都市生態水平，優化都市農業結構，實現都市農業模式與業態創新，對統籌城鄉經濟社會一體化發展、促進共同富裕具有十分重要的意義。

　　1上海市休閑農業發展現狀調查

　　1.1調研目的與方法

　　本次調研，一方面是了解上海市政府對休閑農業的政策供給及產業發展概況，另一方面是了解休閑農業企業的經營現狀、發展意向、面臨問題及未來期望等。調研方法包括文獻研究、深度訪談、實地走訪與問卷調查。2019年10月14日至12月4日，對上海市農業農村委、規劃與自然資源局、市農業旅游經濟學會等部門進行了深度訪談，主要內容包括：全市休閑農業的總體定位、倡議規劃、發展特色、現行政策與主要問題、未來發展重點等。實地走訪了10家休閑農業企業，對企業負責人進行了深度訪談，主要內容包括：企業發展特色、核心優勢、主要做法、存在問題與政策需求等。設計調查問卷，于2020年2月24日至3月3日對上海市休閑農業企業進行抽樣調查。調查內容包括：經營概況、業務范圍、用地和資金來源、營銷方式、運營能力、未來經營意向、期望政策支持等。共發放問卷95份①，有效問卷87份（有效率91.58%），樣本對上海市涉農行政區域均有覆蓋。上海市休閑農業的發展問題主要集中在中小型企業（占地面積小于1500畝），本次調研中小型企業共79家，占比90.80%，調查結果應能有效反應當前上海市休閑農業的現存問題與實際需求。

　　1.2上海市推進休閑農業發展的主要措施

　　第一，出臺基礎政策營造休閑農業發展環境。黨的十八大以來，上海市出臺了《關于本市支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展實施意見的通知》、《關于支持本市休閑農業和鄉村旅游產業發展的規劃土地政策實施意見》等基礎政策支持休閑農業的發展，確立了休閑農業在上海市都市經濟發展中的重要地位，提出了推進休閑農業產業建設的方向和要求。

　　第二，以項目為抓手推進休閑農業發展。2019年上海市共發布了33項休閑農業項目清單，對農產品產地初加工、田園綜合體建設、技術創新等休閑農業項目進行資金扶持②，最大程度地支持休閑農業發展。浦東新區農業農村委還增設了項目管理處進行專門化管理，并重新界定了相關部門的監管職責（例如農田建設從水務部門管理轉移到農業農村委管理），以提高休閑農業項目的運行質量和效率。

　　第三，評選示范點帶動休閑農業發展水平。示范點評選能從實踐層面促進農村產業融合和農業生態效率的提升[5]。至2019年底上海市已創建全國休閑農業和鄉村旅游示范點19個，全國休閑農業星級示范園81個（其中五星級示范園25個）③。在示范點帶動下，上海市休閑農業的產業功能，也由休閑旅游，拓展到農業科普、生態保護、文化傳承等方面，進一步挖掘了傳統農業的價值。

　　2上海市休閑農業發展問題的原因分析

　　2.1規劃布局不夠完善

　　產業規劃方面，一是上海市對發展休閑農業的科技與經濟優勢，利用不夠充分。二是休閑農業產業規劃與城市規劃、旅游規劃等聯系不夠緊密。三是尚未形成清晰的、區別于浙江、江蘇和安徽省的休閑農業競爭力。這也進一步導致在上海市內，各區休閑農業的發展也缺乏長遠規劃和特色體現，從而使得企業沒有明確的發展方向，也影響了企業與產業創新。產業布局不夠合理。市內休閑農業點數量及用地布局雖呈集中分布趨勢，但未形成集聚區，從市區到遠郊功能分區不明確[6]，也未能充分體現各區農業資源特色。從而使部分企業，將休閑農業簡單理解為旅游、餐飲和住宿，脫離了休閑農業的本質——以傳統農業為核心，融入科技要素，利用二、三產業的延伸帶動傳統農業的發展。也造成了部分企業未因地制宜進行業務規劃。

　　2.2科技融入不夠充分

　　科技融入不足、農業科技應用不充分影響了農產品產量質量提升與生態農業打造。雖然上海市農業科技進步貢獻率達到75%（全國農業科技進步貢獻率為59.2%）①，但調研中，大部分企業對科技的應用較為缺乏，多停留在信息收集或是互聯網營銷層面，未能將科技充分應用到農業生產和研發中。此外，企業想將農業科技融入種養結合以實現生態農業，也由于政策限制無法做到。種養殖適度結合可以保證農業的生態性，但目前政府對養殖的限制影響了農業循環鏈，還需花費大量精力、財力解決農業廢棄物處理等相關問題，不利于生態農業的發展。

　　3發展上海市休閑農業的建議

　　3.1基于“長三角一體化”、因地制宜確立規劃布局

　　在完善休閑農業發展倡議、空間布局時，上海市應基于“長三角一體化”倡議，打破長三角行政區域的界限，細分與江蘇、浙江、安徽省農業資源的差異性，揚長避短，確立適合上海市休閑農業高質量發展的倡議定位和發展方向，既凸顯上海市在長三角區域中的特色，又協同提升長三角地區休閑農業的綜合競爭力。上海市各涉農行政區休閑農業資源豐富度差別較大[7]，應基于自然資源和農業資源的特點及分布情況，進行合理規劃，錯位經營，打造屬于各區的休閑農業產業特色，實現區域差異化發展。同時還應培育休閑農業集聚區，改變目前簡單串聯景點的現狀，各區政府應與村集體組織一起，提升區域休閑農業整體形象。

　　3.2利用科技優勢打造產業精品

　　充分利用上海市所具有的科技優勢，在休閑農業的“精品”內涵上下功夫，在細節、創意上做文章，對休閑農業的一、二、三產業進行全方位的創新升級。在農業種養環節，為休閑農業企業尋求科技合作，引入綠色農業（立體種植、稻魚共養等）、智慧農業等模式，推進農業科技在休閑農業企業中的落地應用，提升農產品質量與產值；在農產品加工環節，聯合科研院校所、大型企業，開展農產品深加工與特色加工農產品研發工作，豐富加工農副產品的種類、拓展利潤空間；基于互聯網與大數據技術[11]，在農產品銷售及休閑服務提供環節，一是探索生鮮農產品線上銷售模式，拓展農產品和加工農產品的銷售渠道，改變目前線上銷售有限、產量跟不上電商平臺要求的現狀，二是可由區、鎮政府牽頭，聯合區域內休閑農業企業，與電商平臺對接，探索生鮮農產品的“新零售”模式，三是利用虛擬現實等技術對體驗活動進行創新設計，四是基于“互聯網+”環境設計宣傳、推介方案，打造休閑農業品牌，提升影響力。

　　3.3逐步完善休閑農業配套政策體系

　　一是制定休閑農業配套用地政策。一方面，由市政府牽頭，聯合農業農村委、自然資源與規劃局等政府部門，根據企業規模、特色等，確定休閑農業配套用地標準。另一方面，可在行政區劃內，由村鎮政府統一布局、規劃休閑農業配套設施的建設和用地（例如，統一規劃停車點、餐飲點等，設計、建設好停車場到各景點“最后一公里”的交通方案）。此外，還可探索田頭超市等小農戶優質農產品交易用地政策，幫助解決小農戶優質農產品滯銷和廉價銷售的問題。

　　二是建立行業標準化服務體系，加強行業服務質量監管。在市場充足、居民素質較高的前提下，政府支持農旅融合發展的作用主要體現在建章立制和執行監督職能[8]。政府應制定休閑農業的資質認定、評級標準和監管條例，建立征信體系，結合定期或不定期監督檢查，規范企業行為。同時，休閑農業示范點對農村經濟貢獻顯著，具有累積效應[9]，但需補充建立示范點進退機制，打造標桿示范基地并推廣成功經驗。

　　三是建立休閑農業信息化服務體系，打造區域休閑農業品牌。可建設企業和市民共享的休閑農業綜合服務公共信息平臺，使消費者能對上海市休閑農業有更充分、深入的了解，增加消費可能性。四是建立休閑農業試點區域。可考慮將上海市休閑農業的著力點放在遠郊農業保護區，借助上海自貿區臨港新片區的地理位置特征和政策空間，嘗試建立休閑農業試點區域。

　　一方面，探索種養結合、生態農業、科技農業的配套政策；另一方面，探索建設“社區支持農業（CSA）”、“訂單農業”等新型模式，形成相關經驗。

　　3.4建立政策制定多方協調機制

　　政策制定方需協調好“休閑農業”與“鄉村旅游”的發展關系。休閑農業是以農業種養為基礎，在農產品加工、農產品銷售和休閑服務提供環節進行拓展和融合，提升農業附加值。鄉村旅游則強調旅游活動與鄉村自然環境、鄉村文化屬性的關聯與結合[10]，側重于鄉村休閑活動的打造。二者并不矛盾，而是互為補充，需政策制定方共同探討如何促進二者協同發展。上海市政府應指導成立專門的休閑農業管理機構，由市農業部門牽頭，自然資源與規劃局、旅游局、水務局、市場監督局等多部門參與，實現多部門聯動的細化完善，使土地規劃、農業規劃、旅游規劃相互協調，提高休閑農業產業政策的可實施性、可落地性與可接受性。此外，還應建立區鎮管理機構，加強政策引導和統一管理。

　　3.5加強人才合作與導入

　　一是引入科技人才和創意人才。上海市政府可加強農業產業與科技產業、創意產業的人才合作，讓科技產業、創意產業帶動休閑農業的升級和發展。可綜合運用高校、研究機構和學會等平臺資源，組建休閑農業專家隊伍，指導產業的發展。還可加強同北京、廣州等其他省市的交流，借鑒其在標準建立、模式創新、品牌打造等方面的經驗[12]。

　　二是吸納生產和運營人員。需要政府對農業從業人員的補貼政策進行優化，吸引人員加入，政策覆蓋面不僅限于農業戶口。可考慮以實習的方式吸引涉農、涉旅專業的大學生加入，發揮年輕人的思維優勢和能動性，解決企業運營人才缺乏的問題，并在實習期結束后盡量留住這些年輕人，繼續參與企業的經營和發展。

　　3.6豐富并平衡資金扶持體系

　　一是引導社會資本投資休閑農業產業。應落實好金融支持政策、優化休閑農業投資環境，創新融資方式，加大對休閑農業創新創業（特別是中小型創新創業企業）的支持力度，推動休閑農業產業升級和高質量發展。

　　二是優化集體入股和分紅政策。考慮如何調動村集體和農民在發展休閑農業中的積極性。例如，對于重大休閑農業項目的開發經營，村集體有優先參股權，通過入股、聯營等方式，參與重大休閑農業項目的開發和經營；完善集體資產收益分配機制，讓村民共同分享項目收益，帶動基層民眾的積極性；通過入股分紅、托管服務等政策，將小農戶融入休閑農業產業鏈。

　　三是加大農業保險支持力度。休閑農業的發展，受天氣和自然災害的影響非常大，這也是阻礙企業發展的重要因素。雖然企業會自己想辦法預防、減少損失，但不能從根本上解決問題，還是需要依靠農業保險來分散風險。政府可增強農業保險支持，幫助企業對抗風險。

　　4結語

　　通過出臺休閑農業基礎政策、設立項目進行資金扶持、開展休閑農業示范點建設等措施，上海市休閑農業產業發展取得了一定成績，但仍然存在著產業定位不夠明晰、產業融合不夠充分、科技融入尚不充足等問題。上海市休閑農業應適應長三角一體化的發展，合理分配與使用各方資源，完善產業規劃和布局，有效理順第一、第二和第三產業的發展關系，促進特色休閑農業的建立；充分利用科技人才，促進休閑農業的創新升級與精品打造；優化配套政策并多方協調，保證休閑農業的發展暢通；提供均衡的資金扶持，打好休閑農業高質量發展的經濟基礎。使上海市休閑農業的發展，為上海市鄉村振興及國際化大都市的農業可持續發展做出應有的貢獻。

　　參考文獻

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　　[4]金玲,楊冰,蔡軼泓,朱佩瑾.上海休閑農業與鄉村旅游供給側結構性改革的思考[J].上海農村經濟,2018(02):10-13.

　　[5]胡平波,鐘漪萍.政府支持下的農旅融合促進農業生態效率提升機理與實證分析——以全國休閑農業與鄉村旅游示范縣為例[J].農村經濟,2019(12):85-104.

　　徐璞1,李善偉1,吳林海2,李玉峰1※