摘要： 秸稈禁焚自進入公眾視野以來一直受到較多關注。 國家相關職能部門從通知、 規劃到相關法律制定， 都進行了積極的宣傳動員和嚴格的執行。 在鄉村的具體執行情境中這種外在的制度植入與鄉村傳統之間的張力是秸稈禁焚執行的固有制約。 執行者要通過積極調動鄉土人情資源， 來保證秸稈禁焚政策的執行效果。

　　關鍵詞： 秸稈禁焚; 制度植入; 鄉村傳統

　　1 引言

　　秸稈焚燒在鄉村社會原本是一個習以為常的行為。一到“雙收”時節，農戶除了整理少量的秸稈用來燒農家土灶外，一般為了趕時間，也為了省事，便直接在田埂上將剩余的秸稈進行焚燒。盡管有一些村民對這種行為表示不滿，但只要不發生火災基本上也只能默默接受。因為這樣的行為一直存在，而且很多農戶都會選擇這種方式，似乎形成了一種“共識”。

　　隨著經濟社會的發展，環境問題受到了越來越多人的重視，公共部門和各類媒介不斷宣傳，在鄉村的公共空間幾乎隨處可見如“禁止焚燒秸稈”、“焚燒秸稈罰款拘留”等各類宣傳標語。公眾的環保意識提高了，對環境污染的危害也認識得更深了。另外，不斷出現的霧霾天氣、空氣質量問題使人們有更多的切身體會，更深切地認識到環境的價值。當鄉村的傳統處理方式與新時期的要求相沖突時，極易引起一系列的社會矛盾。鄉村環境中這種直接的制度植入與農民傳統認知、與鄉村傳統習慣產生了的沖擊，從而導致制度執行成本提高了，甚至帶來了執行沖突。

　　本文從鄉村社會的客觀情境出發，分析了外生制度進入鄉村后如何被執行，執行中如何動員相關資源，如何與傳統鄉村社會的人際網絡相結合等問題，為后續的制度下鄉執行困境的緩解奠定了基礎。

　　2 秸稈禁焚政策的由來及鄉村植入

　　政府開始關注秸稈禁燒最早可以追溯到 1997 年。當時農業部連續下發 《關于嚴禁焚燒秸稈切實做好夏收農作物秸稈還田工作的通知》 (1997 年 5 月)和 《關于嚴禁焚燒秸稈做好秸稈綜合利用工作的緊急通知》 (1997 年 6 月)。1998 年農業部繼續下發 《關于嚴禁焚燒秸稈保護生態環境的通知》。自此以后農業部幾乎每年都會參與秸稈禁焚相關工作。1999 年，國家環保總局、農業部、財政部、鐵道部、交通部、民航總局等多部門聯合發布 《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》 (1999 年 4 月 12 日，環發[1999]98 號)，要求環保部門負責秸稈禁燒的監督管理，農業部門負責指導秸稈綜合利用。當時規定的主要禁燒區是“省轄市(地)級人民政府可以在人口集中區、各級自然保護區和文物保護單位及其他人文遺址、林地、草場、油庫、糧庫、通訊設施等周邊地區劃定禁止露天焚燒秸稈的區域。以機場為中心 15 公里為半徑的區域;沿高速公路、鐵路兩側各 2 公里和國道、省道公路干線兩側各 1 公里的地帶”。當時禁燒鄉鎮的名單是由區縣政府劃定，并將其作為村務公開和精神文明建設的內容。從當時的政策規定來看，還沒有全面禁止焚燒秸稈，只是劃定具體區域不能焚燒，一般是主城區的城郊，農村基本還是按照傳統方式處理秸稈。當時文件要求推進秸稈綜合利用，如機械化秸稈還田、秸稈飼料開發、秸稈氣化、秸稈微生物高溫快速漚肥和秸稈工業原料開發等目標在當時的條件下推進緩慢，并沒有形成長效機制。此后，在 2003 年、2005 年和 2007 年又分別下發了 《關于加強秸稈禁燒和綜合利用工作的通知》 和《關于進一步做好秸稈禁燒和綜合利用工作的通知》，環保部門也逐步成為該項工作的主導單位，并在雙收時節做好相關監管工作。

　　秸稈焚燒問題開始真正進入公眾視野是 2008 年。政府監管部門也開始不僅僅是簡單的發放 《關于進一步加強秸稈禁燒工作的通知》 (環發[2008]22 號)之類的通知或緊急通知來要求地方政府部門實施監管，而是開始有規劃地強調綜合利用。國務院辦公廳發布《關于加快推進農作物秸稈綜合利用的意見》 (國辦發 [2008]105 號)，一方面強調了秸稈的綜合利用的政策扶持、科技支持，另一方面也強調環保部門牽頭做好秸稈禁燒工作。2009 年國家發展改革委、農業部印發《關于編制秸稈綜合利用規劃的指導意見》，要求各地方做好秸稈綜合利用的規劃指導和監督檢查工作。 2011 年 11 月國家發展改革委、農業部、財政部發布了 “《 十二五”農作物秸稈綜合利用實施方案》，這是第一份關于秸稈利用的規劃實施方案。2015 年國家發改委聯合環保、財政、農業等部門發布了 《關于進一步加快推進農作物秸稈綜合利用和禁燒工作的通知》 (發改環資[2015]2651 號)，實行秸稈綜合利用和禁燒工作目標責任制，把任務分解落實到部門、鄉鎮和村組，明確分工、責任到人，構建政府主導、部門聯動、農民參與的工作格局。強化衛星遙感、無人機等應用，提高秸稈焚燒火點監測的效率和水平。各地要加大秸稈禁燒執法檢查力度，及時公開違法焚燒秸稈的相關信息，對因焚燒秸稈造成火災、人員傷害、交通事故的嚴肅依法查處，對構成犯罪的追究刑事責任。實行目標責任制，對秸稈焚燒嚴重和綜合利用率低的地區啟動問責機制，并追究相關負責人及直接責任人的責任。2016 年國家發改委和農業部下發了 《關于編制“十三五”秸稈綜合利用實施方案的指導意見》 的通知(發改辦環資[2016]2504 號)，提出到 2020 年秸稈綜合利用率達到 85%以上，要求各地方按照要求積極準備、匯報進度等。在省級政府層面， 《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進農作物秸稈綜合利用的決定》 是最早禁止農作物秸稈焚燒和促進綜合利用的地方性法規。

　　早在 2000 年 《大氣污染防治法》 修訂中首次將秸稈焚燒污染納入其中，“禁止在人口集中地區、機場周圍、交通干線附近以及當地人民政府劃定的區域露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質”(四十一條第二款)。2013 年國務院發布的 《大氣污染防治行動計劃》 中進一步明確了秸稈禁焚的相關措施。2015 年全國人大常委會通過的 《中華人民共和國大氣污染防治法》 第七十七條明確規定“省、自治區和直轄市人民政府應當劃定區域，禁止露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質”，第一百一十九條明確指出了違法的懲罰措施：“違反本法規定，在人口集中地區對樹木、花草噴灑劇毒、高毒農藥，或者露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質的，由縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門責令改正，并可以處五百元以上二千元以下的罰款。”2015 年 1 月 1 日起開始施行的新的環境保護法進一步明確了地方政府在環境保護中的責任，這也促進了地方政府將秸稈禁焚作為環保領域的一個重要工作來對待。

　　通過自上而下的行政體制，國家層面的秸稈禁焚政策最終落實到縣鄉兩級基層政府具體執行，特別是鄉鎮政府是秸稈禁焚政策的重要和直接執行主體。當然鄉鎮政府也會把該項政策具體分解給行政村的村委會去完成。這種層層分解、逐級考核的方式就讓秸稈禁焚政策直接植入了鄉村社會，在這個過程中作為執行對象的農民幾乎沒有任何話語權和參與討論的空間。但他們被告知傳統的秸稈處理方式帶來了環境污染，必須改變，具體如何綜合利用、是否具有條件則不得而知，甚至也無人關注。

　　3 鄉村秸稈禁焚政策執行中人情網絡的利用

　　自上而下的政策要求使農民沒有選擇的空間，具體的懲罰性措施在鄉村實踐中其實也沒有多少威懾力，這就給鄉鎮和村委會干部具體監督執行該項政策帶來了一些困難。一方面村委會往往是鄉鎮考核的第一責任人，另一方面即使真的有人焚燒秸稈也很難抓住現形，導致無法有效實施懲罰。為了完成上級的考核任務，村委會在工作中也就不得不利用鄉土資源來完成任務。

　　3.1 村干部的親屬網絡。每年的雙收時節都是秸稈禁焚工作的重要時期，村委會也在鄉鎮的高壓下不得不嚴格監督本村村民的秸稈焚燒行為。在實際工作中如何有效監管村民的秸稈焚燒是一門藝術，僅僅靠外部的制度和政策植入是很難取得理想效果的。當制度植入鄉村面對農民時，宣傳動員是一項不得不做的工作，也是一項充分考驗村委會干部工作能力和人情資源網絡的工作。

　　在秸稈禁焚動員工作中，盡管制度是自上而下頒布執行的，制度也具有合法性，但是從執行對象來看，由于和村民的傳統習慣相違背，農民的抵觸抱怨情緒在所難免。更有甚者，會將村干部置于村民的對立面，認為他們只為了完成自己的工作，根本不真正關心“鄉里鄉親”。村干部處理不好這種矛盾，就會導致工作被動，甚至無法完成上級交辦的任務。村干部的這種角色困境有時甚至需要他們忍氣吞聲。為了做好秸稈禁焚工作，他們積極動員自家親屬，此時人脈資源、親屬網絡就起到了很大的作用，“給自家人幫個忙”是他們在和村民溝通中最常掛在嘴邊的話。現在村里主要是老年人種地，年輕人外出，老年人一般還是比較在乎這種親屬關系，也會配合村干部的工作。

　　3.2 村民之間的鄰里網絡。傳統鄉村社會是一個“熟人社會”，在一個自然村落里，各家之間的農田一般也是彼此臨近，在雙收時節的秸稈禁焚工作中大家都會相互提醒和彼此監督。一方面，距離近，一家的焚燒可能影響相鄰的另一家，造成不必要的經濟損失和糾紛;另一方面，在人情交往中彼此照應、相互幫助也是日常生活中的常見行為。村干部在秸稈禁燒工作中也會借助于這個鄰里網絡，特別是在工作人員嚴重不足的時候，利用這種相互監督的方式可以起到較好的效果。

　　在秸稈禁焚工作中，村干部往往會將相鄰的幾戶家庭組成一個小組，委派年長的、有威望的一戶作為聯絡員，負責日常的監督和勸誡。在秸稈的處理上，鄰里之間有時也會相互幫助，即“換工”。一家有好的秸稈處理方式，其他幾家鄰居也會跟著一起，這也在無形中減少了秸稈焚燒的可能，村里也完成了秸稈禁焚的任務。在外生制度的直接植入下借助于傳統鄉村社會的鄰里關系網絡可以有效降低制度執行成本，解決制度執行中的糾紛與沖突。

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　　4 結語

　　最初秸稈禁焚政策是很難被農民接受的，因為這和鄉村傳統習慣相背離。隨著整個社會環保意識的增強和宣傳動員的普及，農民也逐步意識到秸稈焚燒對環境的危害。但在缺少相關資源和配套政策支持的情況下，自上而下的制度植入和村民的認知還是有差距的。這時村干部作為“當地人”就發揮了較大的作用。他們一方面積極宣傳相關政策法規，另一方面利用傳統鄉村社會的人情網絡資源保證制度的執行。這種制度的執行盡管靠的可能不是單一的制度權威和權力，但是能夠完成壓力型體制下鄉鎮對村里的考核任務。在制度執行中如何更好地讓民眾形成公共規則意識，認識到制度本身執行的必要性，還有很長的路要走。