摘要: 全球經濟的快速發展和城市化程度的日益提高帶來的環境問題日益嚴峻，環境保護受到了各國重視。建設城市森林是滿足人民日益增長的優美生態環境需要的最直接體現，亦是當下快速城市化進程中實現城市森林功能及其價值的重要需求。在不斷推進城市森林建設的過程中，環境信息公開是一種新型環境管理手段，不僅能加強政府自身改革、全面推進政務公開、提高環保工作透明度; 同時也規范企業行為、環境指標合理分配，利于企業公平競爭。2007 年《政府信息公開條例》和《環境信息公開辦法( 試行) 》出臺，使我國環境信息公開立法邁進了一大步，但在實施過程中，也逐漸凸顯出立法上的諸多不足，亟須我們不斷進行完善，以適應我國國情的發展趨勢需求。

　　關鍵詞: 環境信息; 環境信息公開; 制度缺陷

　　2004 年國家林業局正式開啟國家城市森林創建以來，國家森林城市現已達到百余個，并仍有很多城市正在創建中。2016 年習近平同志在主持召開中央財經領導小組第十二次會議中提出，要著力推進國土綠化，著力提高森林質量，著力開展森林城市建設，著力建設國家公園。在城市森林的建設高潮中，如何保障森林城市的健康持續發展，很重要的一點就是要進行環境信息公開。有效的信息公開可以使城市森林建設的步伐加快，提高政府決策力，企業的信息公開可以給城市森林建設中的公眾提供更多的監督平臺，為城市森林建設這項公益事業進程的推進注入更多的有效信息資源。現如今，環境問題已成為人類社會發展急需解決的重大問題，得到了所有國家和地區的重視。沒有陽光，就沒有真正的光明; 沒有信息公開，也不會有真正的民主、法治和公正。現代各國民主政治發展的一個最重要的保障性措施，就是實行信息公開，建立信息公開制度。國外的環境信息公開制度起步較早，不管是立法還是實踐運用，都比較完善。而我國的環境信息公開制度發展比較緩慢，就目前現狀而言，雖已建立環境信息公開制度，但是還存在著不少缺陷。 2007 年頒布的《政府信息公開條例》要求政府機關主動公開信息并在收到公眾的申請時提供獲取信息的途徑。在此基礎上，環境保護總局更進一步通過了《環境信息公開辦法( 試行) 》，讓人民享有知情權并能夠參與監督環境行為和政策的工作，更加推動了環境信息公開的制度進一步完善，對于城市森林的建設提供了良好的法律保障。

　　一、我國城市森林建設概述

　　縱觀我國 14 年來的城市森林發展過程，大致可以分為三個階段: 第一階段，2004—2007 年，把城市森林建設作為一項林業宣傳的實踐活動，通過每一年定期舉行的“中國城市森林論壇”活動來傳宣理念、凝聚共識。第二階段，2008— 2012 年，在此期間，制定了國家森林城市評價指標體系，頒布了有關的技術執行標準及相應的管理辦法，使城市森林建設走向了科學化軌道。第三階段，2013 年到現在，我們黨在十八大將生態文明建設提到前所未有的倡議高度，隨之城市森林建設便也進入到了國家發展的倡議層面。現如今，我國城市森林建設已呈現出良好的發展態勢，取得了顯著的成效，在提高人類居住環境、傳播生態文明理念、促進綠色發展方面都起到了不可小覷的作用。

　　二、環境信息公開制度概述

　　雖然在城市森林的建設中我們取得了一定的成效，但是環境污染仍然是個嚴峻的問題，越來越受到世界各國政府的重視。同時，公眾也越來越關注自己所在的生存環境。關注環境問題必然需要了解環境信息，這使得環境信息公開成為各國重視的話題。

　　( 一) 環境信息公開的概念

　　由于每個國家對環境信息界定的標準不一，所以必然會導致其所涵蓋的范圍也不同，從而出現環境信息這一概念表述不一的現象。大多數學者認為，環境信息公開是指將有關我們生存空間的環境信息狀況進行公布的情形。環境信息公開制度，是指依據和尊重公眾知情權，政府和企業以及其他社會行為主體向公眾通報和公開各自的環境行為，以便于公眾的參與和監督。可見，環境信息公開制度不但需要公開環境質量信息，也要將政府和企業的環境行為對外公開，便于公眾及時對環保工作進行監督，這不但可以加強政府、企業與公眾三者的良好溝通，也有利于社會各方共同參與環境保護。

　　( 二) 環境信息公開的特點

　　環境信息公開直接關系到公共利益，近幾年越來越受國家社會重視。總結歸納下環境信息公開具有以下特征: 1. 及時性。一般來說，環境信息披露應在第一時間發布，不得延誤或隱瞞。地方政府和各級環境保護部門應根據實際工作的需要，隨時發布環境信息，讓公眾第一時間以最便捷的方式及時了解。2. 透明性。環境信息公開要尊重事實，不夸大或減少，不可以誤導公眾。地方政府和環保部門在進行環境信息的公布時不可以避重就輕，要真實全面的反映問題。只有這樣的公開透明，才可以讓人民更了解政府的運作，從而更直接有效地對政府部門實施監督。3. 完整性。公開的信息除了要真實外，還要全面具體，避免含混歧義，不可遮遮掩掩。地方政府和企業尤其是上市公司，在進行環境信息公開時更要完整全面，不可以簡單概括或用專業詞語含混帶過，對于可能影響公眾的環境隱患更要詳細說明，不能避而不談。只有讓公眾清晰了解后，公眾才能準確把握地方政府在環境保護中的措施和實施過程。

　　( 三) 環境信息公開的意義

　　1. 政府部門環境信息公開的意義

　　環境信息通過政府部門公開可以更好地維護公眾的環境知情權。事實上，公眾對環境信息的獲取相對而言處在劣勢地位，只有政府對其掌握的環境信息公開，公眾的權利才能得以實現[1]。環境信息公開能提高政府環境監督管理水平。政府作為社會公權力的執行者和決策的制定者，依據現有法律、法規及規章行使權力，其行為具有強制力。在其職權范圍內，收集企業的環境信息更加容易，只有對環境狀況的特性以及環境變化情況有所了解，環境管理才能向信息化和系統化軌道發展，才有利于提高政府決策的科學性，促進決策民主化。

　　2. 企業環境信息公開的意義

　　監督企業是否履行社會責任的一項指標便是看這個企業是否進行有效的環境信息公開。企業設立之初的目的一般都是了營利，這必然需要一定的社會條件和物質條件，環境資源有著其內在和外在的價值以及稀缺性，所以企業在追逐利益的同時，也要兼顧其社會責任的履行，保護環境資源。同時，企業環境信息公開也是保護公共利益的需要。企業在其經營中不可避免地會對生態環境產生影響，直接或間接地侵犯某些群體的權益。企業公開其環境信息，有利于公眾對其進行監督，保護環境質量，維護公共利益。

　　3. 環境信息公開對社會公眾的意義

　　環境信息公開是公眾為了保護自身環境權利免受侵害或威脅，實現環境知情權的必要途徑。公眾參與，是指群眾參與政府公共政策的權利。只有公眾充分地了解了環境信息的有關情況，才能真正參與到公共事務中來，才能行使管理國家的權利。列寧曾說過: “沒有公開性而來談民主是可笑的”。環境問題是社會公共問題，與每個人都是密切相關的，由于世界觀、價值觀、生活習慣、文化氛圍的不同，政府決策不能全面反映公眾需求。環境信息公開不但利于政府決策適應民意，還可以使公眾積極參與到環境保護中來。

　　三、我國城市森林建設中環境信息公開法律制度的缺陷

　　城市森林建設過程中我國環境信息公開隨著《政府信息公開條例》及《環境信息公開辦法( 試行) 》的頒布和實施正在日益完善，在實踐中雖然取得了一些成績，但實踐中也存在一些問題。

　　( 一) 環境信息公開立法和實踐方面

　　1. 環境信息公開立法的位階較低

　　現代政務公開的國際慣例是“以公開為原則，不公開為例外”。因此可以說公開的立法法律位階應該高于不公開立法，但是，我國最初立法由于對現實的考量，致使保密法的位階高于公開法位階。“公開”立法上，目前有的就是 2007 年國務院頒布的《政府信息公開條例》，而 2008 年由國家環境保護總局頒布的《環境信息公開辦法( 試行) 》則是以《政府信息公開條例》為依據的。由此可見，我國的環境信息公開均由行政法規、部門規章等規制。另外，除了環境保護行政主管部門之外，國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門以及縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門等，在履行相應的環保職責過程中都會產生或獲取相關環境信息。因此，環境信息不應僅僅限于“環保部門”的信息。然而，《環境信息公開辦法》作為部門規章，必然受到部 門 限 制，政府主動公開的環境信息范圍也因此受限。

　　2. 環境信息公開的監督機制不夠健全

　　環境信息公開制度只為了運用社會力量加強對政府和企業的監督，推動其積極實施環境監管。政府僅對環境信息公開是遠遠不夠的，還應建立配套的監督機制，使公眾通過參與監督，有效地強迫政府對環境問題加強重視，從而及時準確地公布環境信息。然而，我國負責環境信息公開的監督機構是環保部門，并不利于監督的有效進行。《辦法》第 26 條和第 27 條規定了我國環境信息公開的監督機構是各上級環保部門，對違反規定的環保部門的懲罰也由上級環保部門作出。由于我國行政機構的設置以及行政人員緊密的上下級聯系，上級環保機構不僅很難切實起到對下級環保部門的監督作用以及使其承擔責任，甚至存在上級環保機構對下級環保機構的包庇和縱容。另外，我國環保機構隸屬于各級人民政府的體制安排也很難達到監督有效實現的效果。

　　( 二) 環境信息公開的主體方面

　　1. 權利主體范圍狹窄

　　環境信息公開制度的宗旨要求環境信息的主體應該是自然人、法人和其他組織。自然人的法律概念，包括本國人、外國人和無國籍人。我國把獲取信息的權利主體規定為“公民、法人或者其他組織”。“公民”是政治概念，在這里是指具有我國國籍的自然人。事實上是把外國人和無國籍人排除在權利主體之外了，這樣權利主體范圍就變窄了。實際上，環境信息與每個人的生活都是密切相關的，涉及一國領域內每個自然人的生命權、健康權等切身利益，同時關系到該國主權范圍內每個企業、組織的良好生產、競爭環境。隨著國際交往的日益頻繁、民主法治建設的發展，環境信息公開權力主體的范圍應當予以擴大。

　　2. 義務主體的意識淡薄

　　在城市森林建設中，所謂的環境信息公開義務主體，指的是應當或必須主動公開環境信息或者應公眾申請提供環境信息的主體，主要是政府部門和企業。《辦法》第 4 條不僅規定了公開政府信息的原則，還要求及時、準確。但是實踐中，我國政府在其能力范圍內掌握的絕大部分環境信息都處于相對的封閉或閑置狀態，許多涉及公眾利益的規范性文件也因種種原因不向公眾公開[2]。政府部門習慣以管理者的姿態面對公眾，習慣不透明的工作方式，發布信息主動性意識不強。對于近幾年發生的一些環境污染事件遮遮掩掩，提供虛假信息或者信息更新時間長且數量有限。另外，一些地方政府一味追求政績，對企業篡改、偽造環境信息不行使監督職責，一些官員為保證權力的絕對權威也不愿意公開政府信息，認為突發事件的發生向社會公布信息會影響自己的公眾形象或仕途發展。我國法律實行企業環境信息強制公開和自愿公開相結合的原則，即對污染嚴重的企業，如超標排污、超總量排污的企業，國家強制要求公開，對非污染嚴重的企業鼓勵自愿公開。沒有強制要求公開的企業不意味著對環境沒有污染，但是這些企業自覺公開的卻寥寥無幾。此外，一些企業為了不影響良好的社會形象，瞞報、虛報環境信息，節約開支，嚴重影響了環境信息的質量。

　　《城市森林建設中環境信息公開法律制度探析》來源：《黑龍江省政法管理干部學院學報》2018年11期，作者：鄭男。