【摘要】現代遠程教育的發展離不開政策的指引。自1999年我國開展現代遠程教育試點工程以來，網絡教育成為高等學歷繼續教育領域起步最晚但發展速度最快的辦學形式。各試點高校在資源建設、信息化建設等方面進行了積極的實踐和探索，積累了有益的經驗，同時也暴露出一些不容忽視的問題。造成這一現象的原因之一就是政策不健全。本研究采用內容分析方法，對1999年至2020年間41份現代遠程教育政策文本進行梳理，分析現代遠程教育政策的發展階段以及每個階段政策的重點和導向。本文基于以上分析，獲得了現代遠程教育政策發展階段的劃分與各階段特征，歸納了其中存在的問題，嘗試提出了完善繼續教育政策體系的建議，希望為我國新時代繼續教育制度體系完善提供參考和依據。

　　【關鍵詞】現代遠程教育試點工程；現代遠程教育政策；網絡教育；遠程教育；在線學習；內容分析法；發展階段；政策類型；試點高校

　　一、引言

　　自1999年我國開展現代遠程教育試點工程以來，網絡教育成為高等學歷繼續教育領域起步最晚但發展速度最快的辦學形式。2019年，我國網絡教育招生人數占高等學歷繼續教育招生總人數的23%（教育部，2020）。由此可見，網絡教育在推進我國高等教育大眾化、構建終身教育體系過程中發揮了不可替代的作用。20年來，各試點高校在資源建設、信息化建設等方面進行了積極的實踐和探索，積累了有益的經驗，同時也暴露出一些不容忽視的問題。其中最受社會關注也最為重要的是網絡教育質量水平與聲譽問題。網絡教育招生管理粗放、教學過程松散、教學過程及環節監控不到位、出口把控不嚴等問題使得網絡教育社會聲譽嚴重受損，其學位和文憑的含金量飽受質疑。質量與規模不匹配嚴重制約了網絡教育發展。造成這一現象的原因很多，既有傳統教育質量觀的局限，也有我國網絡教育發展時間較短、相關政策制度建設尚不健全的原因。貝爾和斯蒂芬（Bell&Stevenson,2006,p.9）曾指出，“如果沒有理解反映了教育機構的多樣性和多層次性特征的政策，要理解在我們的教育機構內發生了什么是不可能的”。本研究嘗試對現代遠程教育試點工程啟動以來政府頒布的政策文本進行內容分析，重點回答以下問題：層面共頒布多少項政策？從時間序列上可以梳理出怎樣的演變脈絡？不同階段政策的重點和導向是什么？本研究希望借此為新時代繼續教育政策制定提供參考和依據。

　　二、數據來源

　　本研究選取的現代遠程教育政策文本均為公開資料，主要來自各部委官網以及“北大法寶”“萬方法律數據庫”兩個權威政策數據庫。為了增強政策文本選取的代表性和準確性，本研究按照以下原則對政策本文進行篩選：一是以1999年“現代遠程教育工程”的啟動年份作為文件搜集的時間起點，以2020年作為文件搜集的時間終點；二是發文單位為機關；三是政策文件與現代遠程教育密切相關，是涉及現代遠程教育辦學的專項文件或包含現代遠程教育的綜合性文件；四是政策類型為法律法規、規劃、意見、辦法、通知、條例等，可以直接體現對現代遠程教育發展的態度和措施。基于以上原則，共搜集到現代遠程教育相關政策文件41份，其中直接指向現代遠程教育的政策文件39份，綜合性文件2份。表1列舉了其中部分文件。

　　三、政策文件總體情況分析

　　（一）頒布部門和時間分布

　　我國教育部是現代遠程教育政策文件的主要頒布部門，共發文40份，占97.5%。另有1份是由我國發展和改革委員會、財政部聯合發文，是關于統考收費標準的文件。現代遠程教育政策文件的頒布主要集中在2014年以前。其中，2001—2004年文件頒布數量持續增長，于2004年達到頂峰，這一年共頒布6份關于現代遠程教育的政策文件；2007年是第二個高峰，共頒布了5份文件；之后文件頒布的數量在緩慢波動中下降，2014年達到低谷（見圖1）。

　　（二）頒布類型和內容分布

　　在41份現代遠程教育政策文件中，其標題大致有“通知”“意見”“辦法”“計劃”“批復”5種。其中，“通知”類的政策文件最多，占73.2%，其次是意見類文件，占14.6%（見圖2）。

　　四、現代遠程教育政策發展階段

　　通過以上分析可知，現代遠程教育試點工程開展以來，教育部在宏觀調控方面不斷探索，制定、發布和實施了一系列政策文件。綜觀20年來政府頒布的關于現代遠程教育工程的相關文件，可以分為三個階段。

　　（一）啟動部署階段

　　（1999—2002年）這個階段是現代遠程教育的啟動階段，政策文件更多的是針對試點工作的相關指導文件。這個階段共頒布了6份文件，其中關于開展試點工作的指導意見有4份，關于校外學習中心建設的指導意見有1份，加強管理提高質量的文件有1份。這個階段的現代遠程教育政策具有以下特征：

　　1.政策重點是宏觀調控

　　試點初期，相關政策方面的重點是統籌規劃和宏觀設計。1999年教育部頒布了《關于啟動現代遠程教育第一批普通高校試點工作的幾點意見》（教電〔1999〕1號）的通知，批準清華大學等四所高校為現代遠程教育第一批試點院校，對試點工作的內容、試點條件、試點政策以及對應評估檢查的要求等進行了規定。2000年教育部出臺了《關于支持若干所高等學校建設網絡教育學院開展現代遠程教育試點工作的幾點意見》（教高廳〔2000〕10號），從歸口管理方式、辦學形式、網絡教學模式、師資隊伍建設、專業設置、學習制度和學位授予等方面對試點工作進行了指示。由此可見，試點初期政策主要是從宏觀層面統一指揮，對試點工作進行規劃，包括實施方案制定、運行機制建立等。相應地，這個階段各種政策的使用也較為均衡，且使用次數均是20余年中的高峰。既通過強制型政策快速推動試點工作，也通過建設型政策促進試點機構轉換辦學理念，加強管理體制、師資隊伍、網絡資源等建設。

　　2.提倡探索創新

　　通過對試點初期政策文件的解讀可以看出，此時教育部對于試點工作給予了很高的期待，并針對可探索的實踐創新領域給出了明確的指示，具體包括：①給予充分的辦學自主權。試點開始時，教育部給予試點高校極大的辦學自主權，允許學校自行規定網絡教育招生形式、入學標準和畢業證書形式，并且可以開設本校現行本科專業目錄之外的專業。同時明確指出可根據學校的學歷學位授予權資格開設包括研究生、本科生以及高職高專等層次的學歷學位教育。②探索新的教學模式。期望試點高校充分利用信息技術，轉換教學理念，推動教學方法、教學模式創新。③明確網絡教育的雙重職能。相關政策文本中明確指出現代遠程教育要面向校內校外服務的雙重職能，探索實現校內之間以及校外之間的課程互選和學分互認。④推動資源共享，明確提出不只是資源共享，還應有服務共享，用共享的方式推動高等教育向農村地區延伸。

　　（二）規范管理探索階段

　　（2003—2013年）在這個階段，第一批現代遠程教育畢業生走向社會，同時試點高校也出現了一些亂象，導致社會對網絡教育質量關注度持續上升。教育部在對辦學亂象進行整治的同時，也印發了相關政策文件進一步規范辦學行為，并部署了網絡教育統考、年報年檢等工作。這個階段針對現代遠程教育政策呈現以下特點：

　　1.解決辦學中的問題成為政策的重心

　　試點工作開展以來，網絡教育發展迅猛，招生規模日益擴大，但部分高校網絡教育在實現規模大幅增長的同時，基礎條件建設、教學過程管理、教學質量監控并未落實到位。甚至有些高校為追求經濟效益盲目擴大招生規模，但辦學條件相對不足，教學質量失控，致使高校網絡教育的辦學質量與品牌聲譽在社會上受到廣泛質疑。針對這一現象，教育部于2003年和2004年緊急印發了4個文件，針對試點工作中已出現的問題進行整治和規范。尤其是針對違規招生問題，出臺了《教育部辦公廳關于嚴格現代遠程教育招生工作管理的緊急通知》（教電〔2003〕369號）和《現代遠程教育校外學習中心（點）暫行管理辦法》（教高廳〔2003〕2號），進一步明確了現代遠程教育的招生對象是成人在職學生，并再次強調高校發揮主體責任，對校外學習中心的招生宣傳、注冊、教學過程支持以及辦學資質等進行統一管理。同時，教育部還印發了《教育部辦公廳關于對現代遠程教育試點學校網絡教育學院開展年報年檢工作的通知》（教高廳函〔2003〕1號）和《教育部辦公廳關于對現代遠程教育試點高校網絡教育學生部分公共課實行全國統一考試的通知》（教高廳〔2004〕2號）。年報年檢制度從2004年持續到2013年，在引導遠程教育機構注重辦學質量、規范辦學行為方面發揮了重要作用。年報年檢制度開始實行后，教育部先后查處了幾所試點高校的網絡教育違規辦學行為，分別給予了全國停招或區域停招的處理。統考制度從2004年開始執行至今，也起到了質量把關的作用，學生的統考成績合格被作為教育部高等教育學歷證書電子注冊資格的條件之一。2006年和2007年教育部頒布《教育部辦公廳關于進一步加強高校網絡教育規范管理的通知》（教高廳〔2006〕1號）和《教育部關于進一步加強部屬高等學校成人高等教育和繼續教育管理的通知》（教高〔2007〕9號），再次明確“網絡教育定位為非全日制教育”，強調試點高校的辦學主體責任，要求把網絡教育納入學校的總體發展規劃。但針對已經存在的問題，這兩個文件并沒有新的舉措，仍然沿用試點初期的相關政策規定，包括招生管理、考試管理、學習中心管理、高校主體責任等方面的要求（李紅燕,等,2020）。

　　這個階段出臺的政策主要是起到“亡羊補牢”的作用。大部分文件是針對發展過程中出現的一些不容忽視的問題頒布的。對應政策的使用已從試點初期的多維發力轉向定向發力，強制型和引導型政策使用次數居高不下，而其他三種政策則很少使用。

　　2.以工作通知促進規范管理

　　這個階段共頒布了32份文件，其中25份是相關工作的通知，占81%，包括：以年報年檢工作為代表的、開展評估檢查的通知7份；關于統考工作的通知3份；關于招生工作的通知10份；其他通知5份。直接指向規范管理的文件只有4份。這個階段的政策主要是通過部署具體工作的方式規范試點高校的相關工作，并通過自查自報數據加強監督管理。整體來看，這種方式的效果不甚理想。由于年報年檢制度的實施不夠徹底，缺乏監察的環節，沒有向試點院校反饋年檢結果和改進意見，更沒有跟招生工作掛鉤，因此沒能夠真正實現試點院校質量改進的循環。同時，年報年檢數據均沒有通過任何渠道公開，也沒有起到引導社會輿論、提高社會聲譽的目的。

　　整體而言，此階段政策文件主要是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，缺乏頂層設計。在質量監控方面缺乏統一的質量標準，宏觀質量監控體系仍不完善，對質量觀的認識仍不統一，質量文化尚未形成。

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　　趙宏陳麗王小凱林世員張文梅李爽