摘要：黨的十八屆三中全會強調要“更加注重改革的系統性、整體性、協同性”，并決定成立全面深化改革領導小組，負責改革的總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實。這意味著變革管理被提上重要議事日程。從變革管理角度系統梳理和審視改革開放以來國務院七輪機構改革歷程，國務院機構設置變革呈現出明顯的漸進和穩健特征，職能轉變是歷次改革的核心和亮點。政府職能轉變呈現出明顯的兩段論特色：第一階段的重點是政府經濟管理職能的轉變；第二階段的重點是加強和改善宏觀調控，更加注重社會管理和公共服務職能。但就方案設計而言，近１０年來有關職能轉變的目標和措施等具體性方面明顯不足，具體措施及其成效與三輪機構改革方案之間的關系難以確立。因此，“機構改革是否也需要改革”成為新的實踐命題，需要從倡議定位、推進方式、公共責任、總體設計和精細化過程管理等方面進行思考。

　　關鍵詞：機構改革職能轉變變革管理管理精細化

　　一、問題的提出與研究框架

　　改革開放以來，中國政府相繼進行了七輪大規模的機構改革，每輪改革都引起社會和學界的高度關注，并產生了浩繁的研究文獻。①近年來，隨著兩輪“大部制改革的推進，學界對改革開放以來機構改革的回顧和反思給予很大關注，相關研究成果不斷涌現。但梳理相關文獻可以發現：學界在這一主題的研究范疇、基本框架方面尚未形成共識；一些核心問題如職能轉變上的研究亟待深入；甚至在一些基本事實和發展趨勢的判斷上也莫衷一是。一個例子是機構精簡是否陷入了“‘精簡—膨脹—再精簡—再膨脹’循環怪圈”的謎案：個別學者持部分肯定態度，認為“循環怪圈”說僅適用于前面幾輪機構改革，把它視為共性特征屬于“被夸大的共識性評價”；①少數學者承認怪圈的存在，但總趨勢上作不同的解讀———“雖然有‘精簡—膨脹’的循環，但是改革成就是不可抹殺的，機構數和人員數雖然在每一次改革之后都有回潮，但實際上回潮的幅度要小于改革的幅度，所以機構總數從長期看是一直在下降”；②絕大多數則以循環怪圈及延伸而來的“黃宗曦定律”為既定事實，努力進行理論闡釋并探求實踐中的破解之道。③本文將力圖回答這一問題。

　　二、國務院機構設置變革的歷時性考察

　　與職能轉變相比，機構設置變革具有高可見度和易于量化的特性，這使得變革管理角度的考察相對容易。從現有文獻看，大多數研究成果對七輪機構設置變革的必要性（即環境適配性）、努力方向和倡議目標持認同態度，或者說肯定機構設置變革的倡議籌劃。就改革設計環節而言，改革的系統性和目標具體性在歷次改革方案中都有體現并基本得到認同。目前的反思主要涉及兩個方面，一是改革進程的精細化管理不足，①二是推進機制存在缺陷。②至于改革實施環節，由于缺乏系統監測特別是相關公開信息，學者關注相對很少，絕大多數與效果評價融合在一起來討論。

　　三、政府職能轉變的演變軌跡與成效

　　與機構設置變革相比，政府職能轉變的研究要困難得多：政府職能包括經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務，每個領域都涉及一系列重大主題，需要多學科綜合探討；職能轉變不像機構設置變革那樣具有高可見度和可測定性。本部分對職能轉變的考察分四步進行：首先，明確職能轉變的兩個主要階段，展示第一階段的主要進展；其次，聚焦于第二階段，討論職能轉變的重點任務、主要舉措和重要特點；再次，圍繞“加強和改善宏觀調控、更加注重社會管理和公共服務”大方向，展示１０多年來職能轉變的具體舉措和成效；最后，從變革管理角度得出結論。

　　周志忍徐艷晴