內容摘要 《山東省環境噪聲污染防治條例》對于山東省環境噪聲污染防治工作發揮了十分重要的作用。但在執法、司法過程中暴露出的諸多問題同樣不容忽視。調研報告結合山東省環境噪聲污染防治的執法現狀以及環境噪聲污染侵權糾紛案件的特點，探索了環境噪聲污染侵權的司法規制路徑，并針對修改和完善《山東省環境噪聲污染防治條例》提出意見或建議，以期為山東省環境噪聲污染防治立法提供有益的參考。

　　關鍵詞 環境噪聲污染 執法困境 司法規制 立法建議

　　近年來，隨著經濟社會發展，城市化進程加快，山東省環境噪聲污染影響日益突出，噪聲擾民投訴居高不下。人民日益增長的美好生活的需要和全省每年數萬件的環境噪聲擾民投訴形成了極大的反差，環境噪聲污染已然成為影響城市居民生活的頭號殺手，嚴重影響了人們正常的學習、工作和生活。為貫徹落實黨的十九大精神和習近平生態文明思想，山東法官培訓學院在山東省高級人民法院的領導下，成立課題組，積極開展山東省環境噪聲污染防治專題研究，以問題為導向，針對《山東省環境噪聲污染防治條例》(以下簡稱《噪聲條例》)提出意見或建議，擬通過修改和完善地方立法來解決山東省環境噪聲污染防治執法、司法中存在的問題，以保護和改善居民生活環境，保障公眾健康，推進生態文明建設。

　　一、環境噪聲污染防治的現狀

　　(一)山東省地級以上城市功能區聲環境質量情況

　　根據《2017山東省環境狀況報告》的數據顯示，2017年全省17個城市各類功能區共監測1352點次，晝間、夜間均為676點次。按點次達標統計，晝間達標率最高為3 類聲環境功能區，達標率為 95.5%;達標率最低的為 0 類聲環境功能區，達標率為 75.0%。夜間達標率最高為3類聲環境功能區，達標率為87.1%;達標率最低的為4a類交通干線兩側，達標率為54.5%。總體來看，全省城市區域功能區達標率晝間高于夜間，3類聲環境功能區的達標率好于其他類別聲環境功能區。

　　與全國城市各類功能區監測點次達標率相比，山東省晝間達標率最高為3類聲環境功能區，達標率為95.5%，比全國3類晝間點次達標率低2個百分點;夜間達標率最高也為3類聲環境功能區，達標率為87.1%，比全國夜間點次達標率低1個百分點。總的來看，山東省各類功能區監測點次達標率總體水平低于全國平均水平。

　　此外，與全國城市各類功能區監測點次達標率相比，直轄市和省會城市除4b類晝間以外，其他各類功能區監測點次達標率均低于全國平均水平。而作為山東省會城市的濟南，其城市功能區晝夜間總點次達標率未及全國直轄市及省會城市的平均水平。

　　(二)噪聲擾民投訴的現狀及特點

　　1.近年來山東省噪聲擾民投訴總量呈高速增長趨勢

　　從全省來看，山東省環保廳2015年-2017年《山東省年度環境噪聲污染防治工作總結》顯示，山東省2015年環境執法部門共收到環境噪聲污染投訴9734件，2016年上升到13381件，比上年增長37.46%;2017年共收到環境投訴86483件，其中噪聲投訴24519件，占環境投訴總量的28.4%，比上年增長45.4%。

　　另據濟南市 12345 市民服務熱線數據平臺顯示，2016年 1月1日-2018年7月17日，該平 臺 共 受 理 噪 聲 擾 民 投 訴 21.66 萬件。其中，2016 年為 6.72萬件，2017年增長到8.92 萬 件 ， 比 上 年 增 長 32.74%; 2018年1月1日至7月17日受理噪聲擾民投訴6.83萬件，同比增長66.6%。

　　2.建筑施工噪聲、社會生活噪聲對居民住宅區噪聲污染“貢獻量”最大

　　《山東省2017年度環境噪聲污染防治工作總結》顯示，2017年全省接到噪聲投訴 24519 件，其中工業噪聲投訴 5126 件，占總量的 20.9%;建筑施工噪聲投訴 7453 件，占總量的30.4%;交通噪聲投訴819件，占總量的3.3%;社會生活噪聲投訴11121件，占總量的45.4%。建筑施工噪聲投訴和社會生活噪聲投訴在環境噪聲污染投訴中的比率高達75.6%。

　　另據，濟南市 12345 市民服務熱線數據平臺顯示，2017 年各類環境噪聲投訴共8.92 萬件，其中社會生活噪聲投訴 4.59 萬件，占總量的 51.46%，建筑施工噪聲投訴 3.83萬件，占總量的42.94%，交通運輸噪聲投訴0.50萬件，占總量的5.6%。建筑施工噪聲投訴和社會生活噪聲投訴在環境噪聲污染投訴中的比率高達94.4%。

　　3.社會生活噪聲聲源繁雜，增長迅猛

　　社會生活噪聲主要指在商業活動、體育競技活動、公園娛樂項目中發出的吵鬧聲，以及在住宅區內汽車鳴笛、室內裝修、燃放爆竹、家用電器引起的噪聲等。近年來，山東省城市社會生活噪聲投訴持續大幅度增長。以濟南市為例，據濟南市公安局110 報警服務臺數據顯示，2015 年 1 月 1 日至 2017 年 12 月 31 日，共接報噪音擾民警情 30077件。其中，2015年為8383件，2016年10842件，2017年為10852件;三年來累計增長29.2%。

　　另據濟南市12345市民服務熱線數據平臺顯示，2017 年上半年受理社會生活噪聲擾民投訴 14455 件， 2018年上半年受理18408件，同期增長率為 27.35%。這些鮮活的數字足以表明社會生活噪聲近年來增長迅猛，同時也表明社會生活噪聲是環境噪聲污染防治工作中的重中之重。

　　(三)環境噪聲污染侵權糾紛案件的現狀及特點

　　為了客觀反映環境噪聲污染侵權糾紛案件的發展趨勢，我們基于中國裁判文書網和北大法寶數據庫，設置“環境噪聲污染侵權案件”關鍵詞進行檢索，結果如下： 2014年-2018年，中國裁判文書網公布的環境噪聲污染侵權糾紛案件共471件，占全部環境侵權糾紛案件的31%。具體情況為：2014年44件，其中一審22件，二審20件，再審1件，再審審查1件;2015年38件，其中一審25件，二審13件;2016年218件，其中一審136件，二審78件，再審4件;2017年124件，其中一審74件，二審50件; 2018年上半年47件，其中一審19件，二審28件。通過對上述數字分析可以看出環境噪聲污染侵權糾紛案件呈現出以下特點：

　　1.環境噪聲污染侵權糾紛案件數量呈倍數上升。2016年環境噪聲污染侵權糾紛案件數量比2014年增長了395.45%，比2015年增長了473.68%;雖然2017年較之2016年有所下降，但比2014年增長了181.82%，比2015年增長了226.16%。

　　2. 建筑施工噪聲、交通噪聲及社會生活噪聲污染侵權糾紛案件呈逐年穩定增長態勢。根據北大法寶數據庫檢索的結果，近年來，除工業噪聲污染侵權糾紛案件呈大幅下降趨勢外，其他三類噪聲污染侵權糾紛案件逐年穩定增長;除工業噪聲以外，其他三類噪聲污染侵權糾紛案件占統計總量的89.23%，其中社會生活噪聲污染侵權糾紛案件占統計總量的38.46%。

　　3.環境噪聲污染侵權糾紛案件上訴率呈上升趨勢。2014年中國裁判文書網公布的環境噪聲污染侵權糾紛案件上訴率為35.45%，2015年上訴率降至34.21%，2016年為 35.78%，2017 年又升至 40.32%。總體上呈現出上升趨勢，二審改判率總體達到 15.38%，說明案件審理質量有待進一步提高。

　　期刊推薦：《噪聲與振動控制》(雙月刊)曾用刊名：(振動與噪聲控制)1981年創刊，本刊是噪聲與振動控制方面的專業期刊。主要內容有噪聲與振動控制專題論文;噪聲振動治理的新理論、新方法、新經驗、新的設計思想及各種工程實例;基礎理論講座;噪聲振動測試技術;國內外噪聲振動控制元器件、新技術、新材料、新產品以及工廠介紹等。

　　二、環境噪聲污染防治中存在的問題

　　(一)環境噪聲污染防治執法中存在的問題

　　近年來，雖然各地人民政府及相關部門多措并舉，加大對各類噪聲污染的防治力度，但在當前環境下，噪聲污染治理工作依然存在著諸多問題，主要是包括以下幾個方面：

　　1.監管部門多，且權力邊界不清，存在相互推諉的現象

　　依據山東省《噪聲條例》第5條、第6條規定，現行環境噪聲污染防治管理體制模式為“有統有分、條塊縱橫、分割治理”。加之《噪聲條例》并沒有明確各監督管理部門的職責范圍，導致實踐中執法部門權力邊界不清，出現推諉、扯皮，甚至慢作為或不作為等不良現象，進而形成管理真空或執法空白。在調研中發現，濟南市12345市民服務熱線在向各執法部門轉辦噪聲投訴流程中，存在著大量工單被退回的現象。①其他執法部門也存在大量投訴被轉辦之情形。

　　據不完全統計，每年由環保機關受理后轉辦給其他機關的噪聲擾民投訴數量占環保機關受理噪聲擾民投訴總量的比例高達90%左右。以濟南市歷下區環保局的統計數字為例，2017年濟南市歷下區環保局共收到噪聲擾民投訴2744件，其中轉辦給公安機關1576件，占總量的57.4%;轉辦給城管部門955件，占總量34.8%。可見，2017年歷下區環保局將其受理的2531件噪聲擾民投訴轉給其他部門，累計達92.2%。

　　此外，根據濟南市民生警務平臺的數據顯示，近年來濟南市公安局轉辦給環保等部門的社會生活噪聲案件數量逐年增加。2015年市公安局共受理環境噪聲投訴8383件，其中轉辦給環保等部門的有362件，占總量的4.3%;2016年共受理環境噪聲投訴10842件，其中轉辦給環保等部門的有798件，占總量的7.3%;2017年共受理環境噪聲投訴10852 件，其中轉辦給環保等部門的有1459件，占總量的13.4%。平均遞增速度達34.62%。

　　2.噪聲擾民投訴數量大、增速快與執法人員數量嚴重不足的矛盾日益顯現

　　近年來，人民群眾對美好生活環境的要求愈來愈高，法律意識、維權意識不斷增強，噪聲擾民投訴急劇增加。投訴多執法人員少已經成為各地執法部門面臨的共同難題，這一局面在一定程度上影響著執法部門治理環境噪聲污染的效率。《2017年山東省環境噪聲污染防治的工作總結報告》顯示，山東省噪聲管理機構35個，專職人員僅11人;噪聲監測機構51個，專職人員僅48人。報告還顯示，2017年全省環保熱線共受理噪聲投訴24519 件，噪聲管理機構專職執法人員年平均執法2229人次;噪聲監測機構專職執法人員年平均執法511人次。濟南市歷下區環保局尚沒有專門的噪聲管理和噪聲監測機構，一線執法人員只有2人，2018年上半年除去水、氣污染等案件，各種平臺受理的噪聲污染案件達 226件。這種投訴多人員少的弊端是非常明顯的，不但嚴重影響執法人員的身心健康，而且不利于噪聲污染投訴的有效處理，有損執法機關的權威與公信力。

　　3.社會生活噪聲聲源復雜多樣，防治難度非常大

　　隨著人民生活水平的提高和業余生活的豐富，不斷有新的噪聲源和噪聲類型產生，而且影響面廣，監管困難。如城區廣場舞噪聲污染，尤其是老城區，因人口密度大，居民公共健身休閑娛樂場所供不應求。以濟南市歷下區為例，2010年全國第六次人口普查結果顯示，濟南市歷下區人口密度達7475.96人/平方公里。居民公共健身休閑場所嚴重不足，甚至出現幾個廣場舞隊伍爭搶地盤的現象，而且這有限的場所布局規劃也不科學，大都離居民住宅區非常近，廣場舞噪聲擾民嚴重。執法部門執法時既要滿足人民日益增長的美好健康生活需要，又要保護居民對美好生活環境質量的合法訴求，往往左右為難。

　　4.建筑施工噪聲污染重復投訴、反復投訴現象嚴重

　　伴隨著房地產市場和基礎設施建設的火熱，城市建筑施工項目點多面廣。建筑施工單位為追求利潤最大化，缺乏環境噪聲污染防治法律意識、社會責任意識，不按規定時限施工;為了節省成本開支，不按規定采取減振防噪措施。市政、重點工程重速度、輕管理，不重視環境噪聲防治資金與設備的投入和降噪措施的制定與落實。另一方面，監管部門基本處于群眾不投訴，職能部門不過問的被動狀態。即使居民投訴也因處罰措施缺乏震懾性，導致建筑施工噪聲擾民屢禁不止，居民苦不堪言，重復投訴、反復投訴現象嚴重，在各類投訴中所占比重居高不下。濟南市12345熱線受理的建筑施工噪聲擾民投訴中2017年為3.83萬件，2018年1月至7月達到9836件。其中重復投訴、反復投訴的案件超過四分之一。

　　5.城市規劃未充分考慮噪聲污染問題，增加了治理難度，提高了治理成本

　　隨著城市建設的高速發展，高架橋、繞城高速、地鐵、市內干道越建越密，車流量越來越大，產生噪聲是必然的。如果科學規劃，合理布局，遠離居民住宅區，可大大減少對居民的影響。但調研發現，現實情況是交通要道附近因出行方便，成為房地產開發的熱點，城市總體規劃、土地利用規劃、道路建設規劃過分注重房地產開發經濟利益，忽視交通噪聲的環境危害，缺乏前瞻性、系統性、協調性，交通噪聲擾民日趨嚴重。而且一旦形成噪聲污染，無法從源頭上予以控制，這種未能在源頭上預防的末端治理效果是很不理想，極大地提高了治理成本。